Desde el punto de vista aduanero puede definirse la maquila como aquel mecanismo mediante el cual se introducen a un territorio aduanero insumos, materias primas o partes y piezas que luego se reexportan o exportan después de haber experimentado un proceso de transformación o modificación en ese territorio. Así entendida, la maquila es considerada como un instrumento positivo para las economías de los países en vías de desarrollo, en tanto permite incrementar la producción interna, la mano de obra local y el valor agregado nacional: si este valor agregado es lo suficientemente alto o si el proceso de transformación del producto alcanza ciertas características dignas de atención, las devoluciones al exterior podrán entonces configurar auténticas exportaciones (y no simples reexportaciones) estimuladas por la maquila. De ahí, pues, la innegable conveniencia de esta herramienta socio-económica.

Sin embargo, la maquila presenta un dilema para la técnica aduanera, que puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿Cuál es el régimen aduanero mas idóneo para su implementación y ejecución? Obviamente varias son las alternativas que de inmediato se nos presentan:

- La exoneración de los gravámenes arancelarios correspondientes a la importación del producto a maquilar.

- El Draw Back o reintegro de los gravámenes arancelarios pagados por la importación del producto a maquilar, a producirse luego de la exportación o reexportación del producto maquilado.

- La reposición de existencias con remisión de pago de los gravámenes arancelarios para las importaciones de productos idénticos a maquilar que se produzcan luego de la primera exportación del producto maquilado.

- La sustitución del producto importado, maquilado y exportado por producto de importación a maquilar idéntico.

- La introducción del producto a maquilar a un régimen territorial especial de los que nuestra ley denomina “zonas o puertos libres o francos”.

- La introducción del producto a maquilar a un régimen especial de depósito aduanero, tal como el conocido como “depósito industrial”.

- El sometimiento de los productos a maquilar a un régimen de admisión temporal para el perfeccionamiento (en las admisiones temporales ese perfeccionamiento será necesariamente “activo”, por lo que este vocablo resulta redundante en tales casos).

Todos sabemos que dentro de las opciones mencionadas el Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria, escogió la última de las reseñadas (vale decir, la admisión temporal para perfeccionamiento) a fin de implementar la maquila en el país. Pero esta decisión, a nuestro parecer, fue por completo disparatada, anti-técnica y, para colmo, ilegal y perjudicial para los intereses de la República. ¿Por qué decimos esto? Veamos:

No todos los productos del universo arancelario pueden ser sometidos a una admisión temporal, pues es indispensable que se trate de bienes que permitan al servicio aduanero establecer con absoluta certidumbre la relación de causalidad entre la mercancía que se introduce y la que luego se reexporta. Ya la Ley así lo dejó así sentado cuando en su artículo 95 dijo que las mercancías de admisión temporal “deberán ser susceptibles de individualización o identificación”, lo que de una vez nos sugiere que existen artículos que rechazan la aplicación de este régimen aduanero económico. Y tal es el caso, precisamente, de los insumos, materias primas y partes o piezas que en el proceso de maquila van a perder su individualidad o identidad. Por eso hemos afirmado que ese proceso de maquila que venimos aplicando en Venezuela desde hace muchos años, ha sido y es ilegal, pues se ha implementado a través de un mecanismo que, como la Admisión Temporal, resulta técnicamente inapropiado al no permitir al servicio aduanero determinar con plena seguridad que lo ingresado y lo que está egresando son la misma cosa y que no hubo sustituciones o reemplazos indebidos.

Pero, además, en la admisión temporal la mercancía, aunque no sea objeto de nacionalización, sí lo es de desaduanamiento, vale decir, egresa de la potestad aduanera (de ahí la exigencia de garantía previa del crédito aduanero pendiente), de modo que la aduana de ingreso pierde el control sobre esa mercancía y esta puede lícitamente destinarse a la circunscripción de cualquier otra aduana del país. Como se ve, las necesidades de supervisión, fiscalización o control posterior se intensifican sensiblemente dadas las amplias posibilidades de evasión y fraude que la circunstancia comentada ofrece.

De otro lado, nuestra ley sólo previó una pena de multa para las faltas de nacionalización o reexportación oportunas de las mercancías admitidas temporalmente (destinadas o no al proceso de maquila), no contemplando una categoría específica de contrabando o fraude para tales supuestos.

Si analizamos las diversas alternativas técnico-aduaneras que antes enumeramos como vías para implementar la maquila, es fácil concluir que algunas de ellas no son las más indicadas ni convenientes, y tal es lo que sucede, repetimos, con la admisión temporal. Otras, en cambio, revelan claramente su idoneidad al respecto: y tal es lo que ocurre con los regímenes de zonas francas industriales y de depósitos o almacenes aduaneros industriales. En estos regímenes las mercancías siempre estarán bajo control y potestad aduanera, en circunscripción de la aduana que supervisará su introducción, permanencia, procesamiento y salida, bajo un mecanismo sencillo, ágil y económico (sin mayores trámites o autorizaciones previas) y afectadas por causales de contrabando que accionan ope legis ante distorsiones del sistema. Se trata de las opciones que ya escogieron otros países donde la maquila opera con éxito e intensidad desde hace décadas.

Nos llama la atención que tantas proclamas lanzadas contra los ilícitos aduaneros y el contrabando no hayan sido acompañadas con medidas realmente contundentes que ataquen el problema en sus fuentes y no sólo en sus efectos. Una de esas medidas ha debido centrarse en la revisión total del régimen vigente de admisión temporal para maquila, cosa que hasta ahora no se ha hecho y que, entre otras cosas, ha permitido que nuestras zonas y depósitos industriales no hayan progresado sino, al contrario, muestren signos inequívocos de anemia y flacidez. Y es que, en efecto, es difícil hallar un industrial mentecato que prefiera someterse al régimen insólitamente más riguroso (debería ser más benigno) de una zona franca o un depósito industrial, si tiene a su disposición una admisión temporal que le permite utilizar sus propias instalaciones en cualquier parte del país, con gran flexibilidad de opciones y sin supervisiones “incómodas”.

Autor: Marco Antonio Osorio Chirinos

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