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 Se entiende por potestad aduanera, la facultad de las autoridades
competentes para intervenir sobre vehículos o medios de transporte que
realicen operaciones de tráfico internacional o interno, sobre las
mercancías que contengan, sobre los equipajes de pasajeros y
tripulantes y, en general, sobre los bienes señalados en el artículo
7° de la Ley Orgánica de Aduanas.
La potestad aduanera parece ser un intento del legislador de trasladar
a este ámbito específico la muy estudiada figura del poder del Estado,
explicado por Jellinek en los siguientes términos: toda unidad de
fines en los hombres necesita la dirección de una voluntad. Esta
voluntad, que ha cuidar de los fines de la asociación, que ha de
ordenar y ha de dirigir la ejecución de sus ordenaciones, es
precisamente el poder de la asociación. Por esto, toda asociación, por
escasa fuerza interna que posea, tiene un poder peculiar que aparece
como una unidad distinta de la de sus miembros. Hay dos órdenes de
poderes: poder dominante y poder no dominante. ¿En qué consiste la
distinción entre ambos? El poder simple, el poder no dominante de la
asociación, se caracteriza por serle posible dar órdenes a los
miembros de la asociación, pero carece de fuerza bastante para obligar
con sus propios medios a la ejecución de sus órdenes. Todo miembro, de
una asociación que no posee poder de autoridad, puede en cualquier
ocasión substraerse a ella. ¿Debe permanecer en la asociación, o debe,
en virtud de los estatutos, y a pesar de su salida de la asociación,
satisfacer siempre las obligaciones respecto a ésta? Para lo segundo,
sería preciso la autorización o la orden de un poder autoritario que
estuviese sobre la asociación misma. Esto es aplicable a todas las
asociaciones que no disfrutan de imperium y no sólo para aquellas en
que se ha entrado voluntariamente. Se ve con mucha claridad esta
cuestión si se observa la situación de la asociación más poderosa que
existe fuera del Estado: la Iglesia católica con respecto a sus
miembros. Según la doctrina católica, el bautismo y la ordenación
imprimen un carácter indeleble a los que reciben estos Sacramentos.
Pero si el Estado no sanciona esta imposibilidad de salirse de la
Iglesia o del estado de sacerdote, entonces falta a la Iglesia el
medio apropiado para dar validez a sus normas respecto de los que se
separan de ella y se reintegran a una situación laica. No obstante el
enorme poder de la Iglesia sobre sus miembros, no está hoy dotada de
un poder de autoridad, a no ser que el Estado le preste su brazo. Por
lejos que pueda ir el poder de una asociación simple en sus órdenes,
tiene ésta un límite en lo que respecta a la posibilidad de ejecutar
por sí sus normas, límite que se encuentra en la voluntad de los
miembros. Le es dable establecer todo un sistema de principios
jurídicos para éstos, y hasta fijar determinadas penas. Pero quien no
se quiera someter al derecho y a la pena, no puede constreñido por
ella a hacerlo. Los medios de que dispone para sancionar sus
prescripciones son de un carácter disciplinario. Así, pues, su poder
es un poder disciplinario, pero no un poder de dominación. El poder de
dominación, por el contrario, es un poder irresistible. Dominar quiere
decir mandar de un modo incondicionado y poder ejercitar la coacción
para que se cumplan los mandatos. El sometido a cualquier poder puede
substraerse a él, a menos que se trate del poder de dominación.
En síntesis, el poder del Estado se diferencia de todos los demás
poderes por su carácter de incondicionado y por su capacidad de
ejecutar la coacción para que se cumplan sus mandatos, sin que le sea
posible a sus súbditos abandonarlo ni substraerse a su imperio. Así,
queda claro que la potestad aduanera no es otra cosa que el poder del
Estado aplicado a la regulación del tráfico de mercancías dentro del
territorio donde dicho Estado ejerce su poder de dominación o imperium.
Siendo el Estado un ser incorpóreo, requiere de los individuos para
lograr sus fines; esos individuos, dotados de la autoridad necesaria,
son los órganos del Estado. Por órganos hay que entender a los hombres
que, individual o corporativamente, quedan habilitados por la
Constitución y las leyes para querer por la colectividad y cuya
voluntad vale, por esta habilitación estatutaria, como voluntad legal
de la colectividad. El órgano es inmanente al Estado, al punto que ha
dicho Jellinek que el Estado no puede existir más que por medio de sus
órganos y que si con el pensamiento se le suprimen sus órganos, no
quedaría jurídicamente sino la nada, agregando que toda asociación
necesita de una voluntad que la unifique, que no puede ser otra que la
del individuo humano. Un individuo cuya voluntad valga como voluntad
de una asociación, debe ser considerado, en tanto subsista esta
relación con la asociación, como instrumento de la voluntad de ésta,
es decir, como órgano de la misma. Es conveniente dejar clara la
diferencia entre el órgano y la persona titular del mismo. El órgano
como tal no posee personalidad alguna frente al Estado. No existen,
pues, dos personas, la del Estado y la del órgano, entre las cuales
haya una relación de derecho, sino que Estado y órgano son más bien
una unidad. El Estado sólo puede existir mediante sus órganos. Si se
eliminan éstos, no nos queda el Estado como titular de ellos, sino que
sólo nos resta, jurídicamente, la nada. Por esta razón las relaciones
de los órganos se distinguen de toda clase de representaciones;
representantes y representados son siempre dos; la asociación y el
órgano son y permanecen en todo momento en una misma persona. El
órgano representa al Estado, pero sólo dentro de una cierta
competencia. Esta competencia puede, mediante los órganos, llegar a
encontrarse frente a frente, esto es, puede haber lucha entre los
órganos acerca de los límites de su competencia, y esta competencia
puede substanciarse en la forma de un procedimiento judicial, pudiendo
el Estado asignar a sus órganos el papel de partes. Jamás los órganos
advienen personas: Jefes de Estado, Cámaras, Autoridades, no tienen
nunca personalidad jurídica; la única y exclusiva corresponde al
Estado. Todas las cuestiones jurídicas suscitadas entre ellos, son
cuestiones de competencia nacidas dentro de un solo sujeto. Por lo
tanto, son cuestiones de derecho objetivo, no de derecho subjetivo.
La situación del órgano tiene siempre, naturalmente, como titular a un
individuo, que jamás se puede identificar con el órgano mismo. Estado
y titular del órgano son, por tanto, dos personalidades separadas,
entre las cuales es posible y necesaria una pluralidad de relaciones
jurídicas. Así por ejemplo, los derechos y deberes de los funcionarios
frente al Estado no son derechos y deberes del órgano, sino del
titular del órgano. La retribución la recibe el titular del órgano, no
el órgano; del propio modo que las penas disciplinarias se imponen a
aquél y no a éste.
La potestad aduanera es, simultáneamente, el poder del Estado aplicado
al ámbito aduanero y un conjunto de facultades, asignadas a
funcionarios de diverso nivel para que ejerzan ese poder. Para ello,
la autoridad u órgano competente podrá, siempre en cumplimiento de sus
funciones específicas y en procura de lograr los fines que le han sido
encomendados, ingresar a almacenes, patios, oficinas, vehículos, y
demás lugares sujetos a potestad aduanera, sin autorización especial.
Como es lógico, la Ley Orgánica de Aduanas va más allá del simple
enunciado de la potestad aduanera y faculta a las autoridades
aduaneras para realizar una serie de actos materiales dirigidos a
hacer efectiva dicha potestad. Así, nos encontramos con el derecho de
ingresar a los sitios públicos o privados donde se encuentren
depositadas mercancías; a tomar en prenda los cargamentos hasta tanto
hayan sido satisfechos los impuestos, tasas, penas pecuniarias y demás
cantidades legalmente exigibles, así como los requisitos legales a que
los efectos pudieran estar sujetos, tales como permisos, licencias,
certificados u otros señalados en el Arancel de Aduanas; a perseguir y
aprehender las mercancías, cuando éstas hubiesen sido retiradas de la
zona aduanera sin que se hubieren satisfecho todos los requisitos
establecidos en la Ley o en las condiciones a que se sometió su
introducción o extracción y no se hubiese pagado el crédito fiscal
respectivo; a retener mercancías llegadas a nombre del mismo
consignatario o destinatario que estuviese en mora con el Fisco
Nacional con motivo del paso de mercancías a través de las aduanas. A
lo largo de toda la Ley Orgánica de Aduanas y de las normas de
aplicación que de ella se derivan, encontramos al Estado ejerciendo su
poder sobre las mercancías, los lugares donde son depositadas y sobre
los vehículos que las transportan. Ellos forman la trilogía
fundamental sobre la cual operan los servicios aduaneros de todo el
orbe; las personas sujetos de derecho se vinculan con el derecho
aduanero a través de este triángulo, por lo que podemos afirmar que es
a los bienes y no a las personas a los cuales esta rama del derecho
público les asigna el papel estelar.
Por otro lado, Nuestro Código Civil establece en su artículo 10 que
los bienes muebles o inmuebles, situados en Venezuela, se regirán por
las leyes venezolanas, aunque sobre ellos tengan o pretendan derechos
personas extranjeras, mientras que la Convención sobre Derecho
Internacional Privado preceptúa que los bienes sea cual fuere su clase
están sometidos a la ley de la situación.
Convenio y Código coinciden al señalar que las mercancías están
sometidas a las leyes del país en el que se encuentran ubicadas, con
independencia de los derechos que sobre ellas tengan o pretendan tener
personas extranjeras. Así, todas las mercaderías apenas ingresen al
espacio aéreo, territorio o mar territorial venezolanos, quedan
sujetas a todas y cada una de las normas jurídicas que le sean
aplicables y muy especialmente a las disposiciones contenidas en la
Ley Orgánica de Aduanas, reglamentos, resoluciones y demás
disposiciones aduaneras legalmente dictadas. Para que se efectúe esta
sujeción no se requiere una declaración previa del Estado, ni mucho
menos de los particulares, por lo que la locución "se someterán a
potestad aduanera" que se lee en el artículo 7° de la Ley Orgánica de
Aduanas está en tiempo verbal equivocado, futuro en vez de presente.
Antes de la reforma, la Ley señalaba que mercancías, equipajes y
vehículos "estarán sometidos a potestad aduanera". Con la reforma el
imperativo estarán es suplido por la forma reflexiva se someterán, con
lo cual parece indicarse que el sometimiento es un acto a realizarse
en el futuro dependiendo del cumplimiento de una oportunidad no
señalada.
Los artículos 21 y 9° en ese mismo orden de la Ley Orgánica de Aduanas
vigente constituyen los polos de la prenda legal a que hicimos
referencia anteriormente. El primero dice que las mercancías sólo
podrán ser desembarcadas en la zona primaria aduanera, mientras que el
segundo señala que no podrán ser retiradas de ella sino mediante el
pago de los tributos y el cumplimiento de los requisitos a que
pudieran estar sometidas. Uno impone la llegada a zona primaria,
mientras que el otro retiene hasta tanto se hayan cumplido los
trámites respectivos y satisfechas las obligaciones aduaneras y
tributarias.
El ejercicio de la prenda no agota la potestad aduanera. Dicha prenda
no es más que una de las expresiones de esa potestad, mas no la
potestad en sí; este poder no se agota con la orden de retiro emitida
por la aduana donde se haya verificado el trámite y ni siquiera en
forma automática con el transcurso del tiempo, pues los lapsos
señalados en las leyes que regulan la materia son de prescripción y no
de caducidad y, por tanto, ésta debe ser alegada, salvo los casos de
declaratoria de oficio.
La potestad aduanera opera sobre cosas, ya se llamen vehículos,
equipajes, mercancías, semovientes, etc., para autorizar o impedir su
desaduanamiento, rematarlas, embargarlas, decomisarlas, perseguirlas y
aprehenderlas y, en fin, para hacer que su operación, introducción o
extracción se realice con apego a las normas jurídicas aplicables;
obra sobre personas, ya se llamen consignatarios, exportadores,
agentes de aduana, transportistas, consolidadores, mensajeros
internacionales, propietarios reales y tenedores de mercancías, etc.,
vistos como sujetos de obligaciones aduaneras, deudores o sujetos
pasivos de la relación jurídicotributaria en la que el Estado es el
sujeto activo.
Cuando la Ley nos define la potestad aduanera como una facultad, lo
hace como sinónimo de poder, de derecho de hacer o actuar de
determinada manera; así, nos encontramos con que la potestad aduanera
es el género, mientras que son especies los siguientes derechos:
Intervenir sobre bienes, equipajes y vehículos de transporte, así como
sobre sus aparejos, repuestos, provisiones de a bordo, accesorios e
implementos de navegación y movilización de carga y pasajeros;
Autorizar o impedir el desaduanamiento de mercancías llegadas a las
zonas primarias de las aduanas;
Ejercer los privilegios fiscales, entre los que destacan los señalados
en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y en el artículo 10
de la Ley Orgánica de Aduanas;
Realizar la determinación tributaria;
Aplicar las sanciones a que se hagan acreedores los usuarios de las
oficinas aduaneras, y;
Ejercer los controles previstos en la legislación aduanera nacional.
Pero la Ley resulta incoherente y hasta contradictoria en el
tratamiento de la potestad aduanera cuando dice en el segundo párrafo
del artículo 133: "El jefe de la oficina aduanera podrá relevar de la
obligación de caucionar cuando las mercancías cuya importación ,
exportación o tránsito haya dado lugar a la liquidación recurrida se
encuentren bajo potestad aduanera"; por su parte, el artículo 14 habla
de vehículos excluidos de la potestad aduanera, mientras que el
artículo 26 habla de personas que operen recintos, almacenes o
depósitos bajo potestad aduanera.
¿Qué es entonces para la Ley la potestad aduanera? Los textos
señalados nos hacen pensar que la Ley considera que los bienes se
encuentran bajo potestad aduanera cuando están depositados en las
zonas primarias de las aduanas a la espera de la culminación de los
trámites respectivos de y la correspondiente orden de levante. Pero
ello no puede ser así, por cuanto la misma Ley en su artículo 6°, al
desglosar esa potestad pone como un elemento entre otros la de
autorizar o impedir el desaduanamiento.
Observando el artículo 14 de la Ley Orgánica de Aduanas, surge una
obligada pregunta: ¿Cuándo se excluye un vehículo de la potestad
aduanera? En criterio de quien esto escribe la potestad cesa cuando el
vehículo abandona el territorio nacional y nunca antes, es decir,
cuando se encuentra fuera del territorio sobre el cual el Estado
ejerce su poder de imperio. Caso contrario, nos encontraríamos con el
caso por demás curioso de un bien con un estatuto de extralegalidad o,
en otra óptica, liberado del vigor de las normas aduaneras.
Con vista al contenido de la Ley, surgen unas preguntas: ¿Cuándo
empieza la potestad aduanera y cuándo termina? ¿Es volitiva esta
sujeción? Si nos apegamos literalmente al artículo 7°, toda mercancía
que en el futuro vaya a ser introducida o extraída del territorio
nacional debe someterse a la referida potestad mediante acto o
declaración que textualmente deben ser previos a esa introducción o
extracción. Además, el texto del literal f) del artículo 105 hace
pensar que el sometimiento a potestad aduanera es un acto voluntario
cuya omisión constituye contrabando agravado.
A título de ejemplo supongamos que unas mercancías son desembarcadas
en una playa apartada no habilitada para la importación. Evidentemente
los introductores estarían cometiendo delito de contrabando, pero las
mercancías no estarían sujetas a potestad aduanera y en consecuencia
libres de la aplicación de los controles previstos en la legislación
aduanera nacional y de la intervención de las autoridades competentes,
lo cual resultaría a todas luces un absurdo.
Nos encontramos con la muy ambigua situación de que la Ley define la
potestad aduanera de una manera y la aplica de otra. Pero las
preguntas no cesan aquí: ¿Cesa la potestad aduanera una vez cumplido
el acto de introducción o extracción? En los casos de extracción
resulta lógico que el cese ocurra cuando los bienes resulten
efectivamente extraídos, es decir, cuando abandonen el territorio
nacional, pero ¿Puede aplicarse el mismo criterio a los casos de
introducción? La Ley no distingue, pero no es explicable dentro de una
concepción lógica que una vez realizada la internación cese el
ejercicio de la potestad o, en otros términos, que una vez
desaduanados los efectos cese el poder del Estado. Si fuese así, el
control posterior fiscal no tiene asidero y estaremos volviendo a la
distante figura del reconocimiento único y definitivo, que tantas
situaciones antijurídicas, injustas y absurdas produjo.
Autor: Carlos Asuaje Sequera.
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