Enero de 2005 | Boletín #12

La Potestad Aduanera

Se entiende por potestad aduanera, la facultad de las autoridades competentes para intervenir sobre vehículos o medios de transporte que realicen operaciones de tráfico internacional o interno, sobre las mercancías que contengan, sobre los equipajes de pasajeros y tripulantes y, en general, sobre los bienes señalados en el artículo 7° de la Ley Orgánica de Aduanas.

La potestad aduanera parece ser un intento del legislador de trasladar a este ámbito específico la muy estudiada figura del poder del Estado, explicado por Jellinek en los siguientes términos: toda unidad de fines en los hombres necesita la dirección de una voluntad. Esta voluntad, que ha cuidar de los fines de la asociación, que ha de ordenar y ha de dirigir la ejecución de sus ordenaciones, es precisamente el poder de la asociación. Por esto, toda asociación, por escasa fuerza interna que posea, tiene un poder peculiar que aparece como una unidad distinta de la de sus miembros. Hay dos órdenes de poderes: poder dominante y poder no dominante. ¿En qué consiste la distinción entre ambos? El poder simple, el poder no dominante de la asociación, se caracteriza por serle posible dar órdenes a los miembros de la asociación, pero carece de fuerza bastante para obligar con sus propios medios a la ejecución de sus órdenes. Todo miembro, de una asociación que no posee poder de autoridad, puede en cualquier ocasión substraerse a ella. ¿Debe permanecer en la asociación, o debe, en virtud de los estatutos, y a pesar de su salida de la asociación, satisfacer siempre las obligaciones respecto a ésta? Para lo segundo, sería preciso la autorización o la orden de un poder autoritario que estuviese sobre la asociación misma. Esto es aplicable a todas las asociaciones que no disfrutan de imperium y no sólo para aquellas en que se ha entrado voluntariamente. Se ve con mucha claridad esta cuestión si se observa la situación de la asociación más poderosa que existe fuera del Estado: la Iglesia católica con respecto a sus miembros. Según la doctrina católica, el bautismo y la ordenación imprimen un carácter indeleble a los que reciben estos Sacramentos. Pero si el Estado no sanciona esta imposibilidad de salirse de la Iglesia o del estado de sacerdote, entonces falta a la Iglesia el medio apropiado para dar validez a sus normas respecto de los que se separan de ella y se reintegran a una situación laica. No obstante el enorme poder de la Iglesia sobre sus miembros, no está hoy dotada de un poder de autoridad, a no ser que el Estado le preste su brazo. Por lejos que pueda ir el poder de una asociación simple en sus órdenes, tiene ésta un límite en lo que respecta a la posibilidad de ejecutar por sí sus normas, límite que se encuentra en la voluntad de los miembros. Le es dable establecer todo un sistema de principios jurídicos para éstos, y hasta fijar determinadas penas. Pero quien no se quiera someter al derecho y a la pena, no puede constreñido por ella a hacerlo. Los medios de que dispone para sancionar sus prescripciones son de un carácter disciplinario. Así, pues, su poder es un poder disciplinario, pero no un poder de dominación. El poder de dominación, por el contrario, es un poder irresistible. Dominar quiere decir mandar de un modo incondicionado y poder ejercitar la coacción para que se cumplan los mandatos. El sometido a cualquier poder puede substraerse a él, a menos que se trate del poder de dominación.

En síntesis, el poder del Estado se diferencia de todos los demás poderes por su carácter de incondicionado y por su capacidad de ejecutar la coacción para que se cumplan sus mandatos, sin que le sea posible a sus súbditos abandonarlo ni substraerse a su imperio. Así, queda claro que la potestad aduanera no es otra cosa que el poder del Estado aplicado a la regulación del tráfico de mercancías dentro del territorio donde dicho Estado ejerce su poder de dominación o imperium.

Siendo el Estado un ser incorpóreo, requiere de los individuos para lograr sus fines; esos individuos, dotados de la autoridad necesaria, son los órganos del Estado. Por órganos hay que entender a los hombres que, individual o corporativamente, quedan habilitados por la Constitución y las leyes para querer por la colectividad y cuya voluntad vale, por esta habilitación estatutaria, como voluntad legal de la colectividad. El órgano es inmanente al Estado, al punto que ha dicho Jellinek que el Estado no puede existir más que por medio de sus órganos y que si con el pensamiento se le suprimen sus órganos, no quedaría jurídicamente sino la nada, agregando que toda asociación necesita de una voluntad que la unifique, que no puede ser otra que la del individuo humano. Un individuo cuya voluntad valga como voluntad de una asociación, debe ser considerado, en tanto subsista esta relación con la asociación, como instrumento de la voluntad de ésta, es decir, como órgano de la misma. Es conveniente dejar clara la diferencia entre el órgano y la persona titular del mismo. El órgano como tal no posee personalidad alguna frente al Estado. No existen, pues, dos personas, la del Estado y la del órgano, entre las cuales haya una relación de derecho, sino que Estado y órgano son más bien una unidad. El Estado sólo puede existir mediante sus órganos. Si se eliminan éstos, no nos queda el Estado como titular de ellos, sino que sólo nos resta, jurídicamente, la nada. Por esta razón las relaciones de los órganos se distinguen de toda clase de representaciones; representantes y representados son siempre dos; la asociación y el órgano son y permanecen en todo momento en una misma persona. El órgano representa al Estado, pero sólo dentro de una cierta competencia. Esta competencia puede, mediante los órganos, llegar a encontrarse frente a frente, esto es, puede haber lucha entre los órganos acerca de los límites de su competencia, y esta competencia puede substanciarse en la forma de un procedimiento judicial, pudiendo el Estado asignar a sus órganos el papel de partes. Jamás los órganos advienen personas: Jefes de Estado, Cámaras, Autoridades, no tienen nunca personalidad jurídica; la única y exclusiva corresponde al Estado. Todas las cuestiones jurídicas suscitadas entre ellos, son cuestiones de competencia nacidas dentro de un solo sujeto. Por lo tanto, son cuestiones de derecho objetivo, no de derecho subjetivo.

La situación del órgano tiene siempre, naturalmente, como titular a un individuo, que jamás se puede identificar con el órgano mismo. Estado y titular del órgano son, por tanto, dos personalidades separadas, entre las cuales es posible y necesaria una pluralidad de relaciones jurídicas. Así por ejemplo, los derechos y deberes de los funcionarios frente al Estado no son derechos y deberes del órgano, sino del titular del órgano. La retribución la recibe el titular del órgano, no el órgano; del propio modo que las penas disciplinarias se imponen a aquél y no a éste.

La potestad aduanera es, simultáneamente, el poder del Estado aplicado al ámbito aduanero y un conjunto de facultades, asignadas a funcionarios de diverso nivel para que ejerzan ese poder. Para ello, la autoridad u órgano competente podrá, siempre en cumplimiento de sus funciones específicas y en procura de lograr los fines que le han sido encomendados, ingresar a almacenes, patios, oficinas, vehículos, y demás lugares sujetos a potestad aduanera, sin autorización especial.

Como es lógico, la Ley Orgánica de Aduanas va más allá del simple enunciado de la potestad aduanera y faculta a las autoridades aduaneras para realizar una serie de actos materiales dirigidos a hacer efectiva dicha potestad. Así, nos encontramos con el derecho de ingresar a los sitios públicos o privados donde se encuentren depositadas mercancías; a tomar en prenda los cargamentos hasta tanto hayan sido satisfechos los impuestos, tasas, penas pecuniarias y demás cantidades legalmente exigibles, así como los requisitos legales a que los efectos pudieran estar sujetos, tales como permisos, licencias, certificados u otros señalados en el Arancel de Aduanas; a perseguir y aprehender las mercancías, cuando éstas hubiesen sido retiradas de la zona aduanera sin que se hubieren satisfecho todos los requisitos establecidos en la Ley o en las condiciones a que se sometió su introducción o extracción y no se hubiese pagado el crédito fiscal respectivo; a retener mercancías llegadas a nombre del mismo consignatario o destinatario que estuviese en mora con el Fisco Nacional con motivo del paso de mercancías a través de las aduanas. A lo largo de toda la Ley Orgánica de Aduanas y de las normas de aplicación que de ella se derivan, encontramos al Estado ejerciendo su poder sobre las mercancías, los lugares donde son depositadas y sobre los vehículos que las transportan. Ellos forman la trilogía fundamental sobre la cual operan los servicios aduaneros de todo el orbe; las personas sujetos de derecho se vinculan con el derecho aduanero a través de este triángulo, por lo que podemos afirmar que es a los bienes y no a las personas a los cuales esta rama del derecho público les asigna el papel estelar.

Por otro lado, Nuestro Código Civil establece en su artículo 10 que los bienes muebles o inmuebles, situados en Venezuela, se regirán por las leyes venezolanas, aunque sobre ellos tengan o pretendan derechos personas extranjeras, mientras que la Convención sobre Derecho Internacional Privado preceptúa que los bienes sea cual fuere su clase están sometidos a la ley de la situación.

Convenio y Código coinciden al señalar que las mercancías están sometidas a las leyes del país en el que se encuentran ubicadas, con independencia de los derechos que sobre ellas tengan o pretendan tener personas extranjeras. Así, todas las mercaderías apenas ingresen al espacio aéreo, territorio o mar territorial venezolanos, quedan sujetas a todas y cada una de las normas jurídicas que le sean aplicables y muy especialmente a las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Aduanas, reglamentos, resoluciones y demás disposiciones aduaneras legalmente dictadas. Para que se efectúe esta sujeción no se requiere una declaración previa del Estado, ni mucho menos de los particulares, por lo que la locución "se someterán a potestad aduanera" que se lee en el artículo 7° de la Ley Orgánica de Aduanas está en tiempo verbal equivocado, futuro en vez de presente. Antes de la reforma, la Ley señalaba que mercancías, equipajes y vehículos "estarán sometidos a potestad aduanera". Con la reforma el imperativo estarán es suplido por la forma reflexiva se someterán, con lo cual parece indicarse que el sometimiento es un acto a realizarse en el futuro dependiendo del cumplimiento de una oportunidad no señalada.

Los artículos 21 y 9° en ese mismo orden de la Ley Orgánica de Aduanas vigente constituyen los polos de la prenda legal a que hicimos referencia anteriormente. El primero dice que las mercancías sólo podrán ser desembarcadas en la zona primaria aduanera, mientras que el segundo señala que no podrán ser retiradas de ella sino mediante el pago de los tributos y el cumplimiento de los requisitos a que pudieran estar sometidas. Uno impone la llegada a zona primaria, mientras que el otro retiene hasta tanto se hayan cumplido los trámites respectivos y satisfechas las obligaciones aduaneras y tributarias.

El ejercicio de la prenda no agota la potestad aduanera. Dicha prenda no es más que una de las expresiones de esa potestad, mas no la potestad en sí; este poder no se agota con la orden de retiro emitida por la aduana donde se haya verificado el trámite y ni siquiera en forma automática con el transcurso del tiempo, pues los lapsos señalados en las leyes que regulan la materia son de prescripción y no de caducidad y, por tanto, ésta debe ser alegada, salvo los casos de declaratoria de oficio.

La potestad aduanera opera sobre cosas, ya se llamen vehículos, equipajes, mercancías, semovientes, etc., para autorizar o impedir su desaduanamiento, rematarlas, embargarlas, decomisarlas, perseguirlas y aprehenderlas y, en fin, para hacer que su operación, introducción o extracción se realice con apego a las normas jurídicas aplicables; obra sobre personas, ya se llamen consignatarios, exportadores, agentes de aduana, transportistas, consolidadores, mensajeros internacionales, propietarios reales y tenedores de mercancías, etc., vistos como sujetos de obligaciones aduaneras, deudores o sujetos pasivos de la relación jurídicotributaria en la que el Estado es el sujeto activo.

Cuando la Ley nos define la potestad aduanera como una facultad, lo hace como sinónimo de poder, de derecho de hacer o actuar de determinada manera; así, nos encontramos con que la potestad aduanera es el género, mientras que son especies los siguientes derechos:

Intervenir sobre bienes, equipajes y vehículos de transporte, así como sobre sus aparejos, repuestos, provisiones de a bordo, accesorios e implementos de navegación y movilización de carga y pasajeros;

Autorizar o impedir el desaduanamiento de mercancías llegadas a las zonas primarias de las aduanas;

Ejercer los privilegios fiscales, entre los que destacan los señalados en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Aduanas;

Realizar la determinación tributaria;

Aplicar las sanciones a que se hagan acreedores los usuarios de las oficinas aduaneras, y;

Ejercer los controles previstos en la legislación aduanera nacional.

Pero la Ley resulta incoherente y hasta contradictoria en el tratamiento de la potestad aduanera cuando dice en el segundo párrafo del artículo 133: "El jefe de la oficina aduanera podrá relevar de la obligación de caucionar cuando las mercancías cuya importación , exportación o tránsito haya dado lugar a la liquidación recurrida se encuentren bajo potestad aduanera"; por su parte, el artículo 14 habla de vehículos excluidos de la potestad aduanera, mientras que el artículo 26 habla de personas que operen recintos, almacenes o depósitos bajo potestad aduanera.

¿Qué es entonces para la Ley la potestad aduanera? Los textos señalados nos hacen pensar que la Ley considera que los bienes se encuentran bajo potestad aduanera cuando están depositados en las zonas primarias de las aduanas a la espera de la culminación de los trámites respectivos de y la correspondiente orden de levante. Pero ello no puede ser así, por cuanto la misma Ley en su artículo 6°, al desglosar esa potestad pone como un elemento entre otros la de autorizar o impedir el desaduanamiento.

Observando el artículo 14 de la Ley Orgánica de Aduanas, surge una obligada pregunta: ¿Cuándo se excluye un vehículo de la potestad aduanera? En criterio de quien esto escribe la potestad cesa cuando el vehículo abandona el territorio nacional y nunca antes, es decir, cuando se encuentra fuera del territorio sobre el cual el Estado ejerce su poder de imperio. Caso contrario, nos encontraríamos con el caso por demás curioso de un bien con un estatuto de extralegalidad o, en otra óptica, liberado del vigor de las normas aduaneras.

Con vista al contenido de la Ley, surgen unas preguntas: ¿Cuándo empieza la potestad aduanera y cuándo termina? ¿Es volitiva esta sujeción? Si nos apegamos literalmente al artículo 7°, toda mercancía que en el futuro vaya a ser introducida o extraída del territorio nacional debe someterse a la referida potestad mediante acto o declaración que textualmente deben ser previos a esa introducción o extracción. Además, el texto del literal f) del artículo 105 hace pensar que el sometimiento a potestad aduanera es un acto voluntario cuya omisión constituye contrabando agravado.

A título de ejemplo supongamos que unas mercancías son desembarcadas en una playa apartada no habilitada para la importación. Evidentemente los introductores estarían cometiendo delito de contrabando, pero las mercancías no estarían sujetas a potestad aduanera y en consecuencia libres de la aplicación de los controles previstos en la legislación aduanera nacional y de la intervención de las autoridades competentes, lo cual resultaría a todas luces un absurdo.

Nos encontramos con la muy ambigua situación de que la Ley define la potestad aduanera de una manera y la aplica de otra. Pero las preguntas no cesan aquí: ¿Cesa la potestad aduanera una vez cumplido el acto de introducción o extracción? En los casos de extracción resulta lógico que el cese ocurra cuando los bienes resulten efectivamente extraídos, es decir, cuando abandonen el territorio nacional, pero ¿Puede aplicarse el mismo criterio a los casos de introducción? La Ley no distingue, pero no es explicable dentro de una concepción lógica que una vez realizada la internación cese el ejercicio de la potestad o, en otros términos, que una vez desaduanados los efectos cese el poder del Estado. Si fuese así, el control posterior fiscal no tiene asidero y estaremos volviendo a la distante figura del reconocimiento único y definitivo, que tantas situaciones antijurídicas, injustas y absurdas produjo.

Autor: Carlos Asuaje Sequera.

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