Existen productos que desde el punto de vista técnico arancelario conforman una unidad merceológica, susceptible por tanto de una sola clasificación, independientemente de su volumen o de estar conformados por combinaciones de artículos diferentes destinados a funcionar conjuntamente o constituidos por componentes individualizados que cumplen una determinada función. En muchos casos estos productos, cuando proceden y son originarios del exterior y van a ser objeto, por ejemplo, de una importación, no pueden llegar al país de una sola vez o en un único embarque, dado que sus dimensiones o la complejidad o multiplicidad de las partes que los integran, imponen que se encuentren desarmados o desmontados para poder movilizarlos y transportarlos con relativa facilidad. Ocurre también que los aludidos productos suelen llegar al territorio aduanero nacional incompletos, puesto que algunos de sus elementos constitutivos pueden satisfactoriamente obtenerse en el país por ser de origen o producción interna.

Estos casos poseen en nuestro Arancel de Aduanas un tratamiento muy bien definido. Por ejemplo, la Regla General 3.b) para la Interpretación de la Nomenclatura indica que la clasificación debe atender al artículo o a la materia que confiera carácter esencial al producto, si fuere posible determinarlo. Y la Regla siguiente ó 3.c) nos expresa que cuando no fuese posible determinar cuál es ese artículo que confiere carácter esencial al producto, debe atenderse entonces a la última partida por orden de numeración entre las susceptibles de tenerse razonablemente en cuenta. Otras disposiciones del Arancel como las Notas 3 y 4 de la Sección XVI, ordenan que la clasificación habrá de hacerse con base en la función que cumple el producto o, caso de realizar dos o más funciones diferentes, alternativas o complementarias, con base en la función principal que caracterice al conjunto.

Precisada, pues, la clasificación aplicable, dice en forma contundente el apartado 2.a) de las nombradas Reglas Generales para la Interpretación de la Nomenclatura:

“Cualquier referencia a un artículo en una partida determinada alcanza al artículo incompleto o sin terminar, siempre que éste presente las características esenciales del artículo completo o terminado. Alcanza también al artículo completo o terminado, o considerado como tal en virtud de las disposiciones precedentes, cuando se presente desmontado o sin montar todavía”.

Quienes no somos expertos en materia arancelaria hemos venido observando con curiosidad cómo, no obstante mandatos jurídicos tan concretos cuales los arriba anotados, los servicios arancelarios de nuestra Administración Aduanera vienen desde hace varios lustros emitiendo actos administrativos denominados “permisos de embarque fraccionado con clasificación arancelaria única” o, más simplemente, “permisos CAU”, mediante los cuales se autoriza a quienes así lo soliciten (y cumplan determinados requisitos preestablecidos con aparentes características de racionalidad) para nacionalizar separadamente, con una sola clasificación arancelaria -la del artículo completo o armado- los distintos componentes de este último. En virtud de tales permisos es indiferente que el bien que arribe al país posea su propia clasificación individual y que el mismo no presente, ni mucho menos, las características esenciales del producto completo o terminado y armado o montado, tal como lo exige la norma arancelaria antes vertida. En otras palabras, la administración de la aduana que ejerce potestad sobre la mercancía debe, en atención al referido permiso, imprimirle una clasificación arancelaria que no le corresponde ni jurídica ni técnicamente, ya que esa clasificación atiende a un conjunto de componentes que aún no han llegado al país o que ya llegaron en embarque o embarques anteriores. Como se comprenderá, la comentada práctica desconoce que la Regla arancelaria requiere que la mercancía (ya armada, ya desmontada) “presente” las características esenciales del artículo completo o terminado. No dice el Arancel que la mercancía “haya presentado” o “vaya a presentar” aquellas características: las tiene que presentar al instante de su sometimiento a potestad aduanera y de su ulterior reconocimiento, pues de no ser así procederá su particular tratamiento arancelario independientemente del fin al cual será sometida. De la misma manera, desconoce la práctica in comento que el hecho generador de la obligación aduanera, demarcado en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Aduanas, básicamente está constituido por la llegada efectiva y real de la mercancía a una aduana habilitada, y nunca por la mera existencia (muchas veces presunta) de bienes que todavía puedan encontrarse en el exterior o en tránsito hacia nuestro territorio y que en forma aleatoria puedan en definitiva arribar o no a zona primaria aduanera nacional.

Hemos buscado en nuestra legislación aduanera la necesaria norma atributiva de competencia donde se faculte a determinado funcionario o dependencia para otorgar los referidos permisos CAU. No la hemos encontrado ni en la LOA ni en sus Reglamentos ni en el Arancel de Aduanas. Y siendo que la competencia de la administración tiene que ser expresa, como lo demanda el artículo 137 de la Constitución, la falta de norma que la atribuya involucra ausencia de esa competencia. Es cierto que la Resolución Nº 32 de fecha 24-03-1995 sobre la Organización, Atribuciones y Funciones del SENIAT expresa en su artículo 31, numeral 9, que corresponde a la División de Arancel “autorizar el ingreso de mercancías, bajo el régimen de clasificaciones arancelarias únicas, en embarques fraccionados o en un solo embarque”, pero esta norma jamás podría ser interpretada y menos aún aplicada en contra de lo que claramente dispone la norma arancelaria, no sólo porque esta última se halla contenida en un Decreto presidencial dictado en Consejo de Ministros y es, por consiguiente, de superior rango jurídico, sino también porque la norma arancelaria es posterior a dicha Resolución Nº 32 y forma parte de un instrumento que, como el Sistema Armonizado, aparece en Tratados internacionales vigentes en Venezuela. (Recordemos la importancia que la vigente Constitución asignó al proceso de integración latinoamericana y caribeña en su artículo 153, donde se estableció que las normas respectivas serán de aplicación directa y preferente a la legislación interna).

Es nuestra opinión que los permisos CAU vienen respondiendo a una costumbre contra legem que, como tal y a tenor a lo que especifica el principio general del derecho contenido en el artículo 7º del Código Civil, carece de eficacia jurídica. Pero eso no es todo: los referidos permisos vienen también afectando los intereses patrimoniales de la República, ya que, como es natural, los interesados acuden a ellos porque por regla general la tarifa arancelaria del artículo completo o terminado suele, por corresponder usualmente a bienes de capital no producidos en la subregión andina, ser sensiblemente inferior a las tarifas de cada uno de sus componentes. Aparte de ello, esos permisos incrementan injustificadamente y en forma notable el trabajo de la administración tanto en el nivel normativo como en el operativo, exigiendo una labor de control posterior que muchas veces dicha administración no está en capacidad de acometer con eficacia o que resta productividad a otras de sus múltiples e importantes funciones.

Los permisos CAU permiten, en síntesis, que se nacionalicen productos bajo un régimen tarifario distinto al que legalmente les corresponde y posibilitan el fraude implícito en las nacionalizaciones parciales de pretendidos bienes de capital que nunca llegan completos al país y que afectan en sumo grado la producción y la mano de obra nacional.

La lógica aduanera preceptúa que los comentados casos de embarques fraccionados con clasificación arancelaria única tengan un tratamiento jurídico similar al de los depósitos aduaneros in bond, de modo que el hecho generador se produzca con la manifestación de voluntad de nacionalizar (tal como lo previno el artículo 86 de la LOA) una vez que todos o los principales componentes del artículo completo o terminado hayan arribado al país, a fin de ubicarlos a todos en un solo código. Sin embargo, el Reglamento vigente no previó esa posibilidad. Se impone, pues, una reforma reglamentaria en el sentido indicado. Mientras tanto, nada justifica lo que se ha venido haciendo y se continúa haciendo ante la participación coautora y cómplice de nuestros funcionarios aduaneros.

Conminamos a las actuales autoridades del SENIAT a que, una vez analizada detenidamente la presente denuncia y verificada como haya sido su pertinencia, pongan coto a la comentada práctica contra legem, en beneficio de la República, de la legalidad y de la técnica aduanera y arancelaria del país.

Caracas, febrero de 2005.

Autor: Marco Antonio Osorio Chirinos

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