En la entrega pasada de este Boletín Aduanero se comentaba y expresaban ideas sobre la supuesta responsabilidad solidaria de los Agentes de Aduanas, concepción que ha llevado a prácticas abusivas y arbitrarias en nuestro entorno aduanero que, en vez de dignificar nuestras instituciones, las desorientan, las distraen de su objetivo verdadero y, muchas veces, hasta las destruyen.

Sin embargo, esa responsabilidad comentada no viene a ser un criterio exclusivo aplicado a estos Agentes de Aduanas, sino que también se ha pretendido extender a otros auxiliares de Administración Aduanera. Veamos:

El artículo 26 de la Ley Orgánica de Aduanas establece lo siguiente:

“Las personas que operen recintos, almacenes o depósitos bajo potestad aduanera responderán directamente ante el Fisco Nacional por el monto de los créditos fiscales que corresponda pagar por las mercancías perdidas o averiadas y ante los interesados por el valor de las mismas…”

En virtud de esta norma, nuestro nivel operativo ha dispuesto que sean liquidados los derechos arancelarios al consignatario aceptante sobre la mercancía realmente existente y, en ese mismo orden de ideas, que las personas responsables de dichos almacenes o depósitos son las que deben responder ante la República por el monto de los créditos fiscales que corresponda pagar por las mencionadas mercancías perdidas o averiadas.

Sin embargo, la interpretación de esta norma no es tan simple como pretenden algunos Gerentes. El asunto debe ser examinado bajo el contexto general de las instituciones desarrolladas por nuestra Ley Orgánica de Aduanas, fundamentalmente en cuanto atañe al hecho generador de la obligación aduanera y a la determinación del sujeto pasivo de dicha obligación.

Sabido es que según el artículo 86 de la Ley Orgánica de Aduanas, el hecho generador de la obligación aduanera está representado por la llegada de las mercancías a la zona primaria de cualquier aduana nacional habilitada para la respectiva operación (exceptuando los supuestos especiales previstos en dicha norma para la operación de exportación, para las zonas, puertos o almacenes libre o francos y para los almacenes aduaneros in bond, en los cuales el hecho generador radica en el registro de la declaración formulada a la aduana).

Una característica de ese hecho generador es su indivisibilidad e instantaneidad, en el sentido de que el régimen de obligaciones aduaneras se causa o configura en un solo momento y en forma integral, de modo que respecto de una misma operación o actividad aduanera no existen obligaciones que se generen en un momento distinto: todas se causan de una sola vez.

Por su parte, el artículo 30 de la misma Ley Orgánica de Aduanas expresa en su segundo párrafo que quienes hayan declarado las mercancías se considerarán a los efectos de la legislación aduanera como propietarios de aquellas “y estarán sujetos a las obligaciones y derechos que se generen con motivo de la operación aduanera respectiva”.

Si concatenamos las dos disposiciones reseñadas: artículos 86 y 30 de la Ley Orgánica de Aduanas, tenemos entonces que la obligación aduanera se genera integralmente en una sola ocasión (fecha de llegada o de registro de la declaración, según el caso) y es exigible a una sola persona: el declarante de las mercancías, vale decir, quien presenta el manifiesto a la Aduana después de acreditar su condición de consignatario (original o designado), exportador o remitente, y luego de demostrar –usualmente con el original del documento de transporte- su cualidad de propietario real. Así lo estatuyen, además, los artículos 98 y siguientes del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas.

La declaración, pues, es lo que configura al sujeto pasivo de la obligación aduanera y lo que, en la operación de importación, permite determinar al “consignatario aceptante”, sujeto pasivo u obligado frente a la República, que es el sujeto activo en la relación jurídica aduanera que se establece al ser presentada aquella declaración. Y esa declaración, como sabemos, ha de cumplimentarse en un documento ad-hoc que es, precisamente, el Manifiesto, conformado para la importación por varias formas oficialmente diseñadas y autorizadas (bien sea mediante la forma tradicional o manual o bien mediante la forma electrónica), donde ha de determinarse la base imponible de los gravámenes ad-valorem (conforme a la Declaración Andina del Valor y normas de valoración del GATT 94 recogidas en el Tratado de Marrakech que creó la OMC, del cual es parte nuestro país), el régimen arancelario (código- tarifa- restricciones) y el total de los gravámenes a cancelar (derechos arancelarios, IVA y tasas aduaneras, entre otros).

Por otra parte, el artículo 57 de la misma Ley Orgánica de Aduanas, cuando estatuyó la exigibilidad de los gravámenes causados en casos de pérdidas o averías dentro del Capítulo del Reconocimiento, fue claro al hacer recaer esa exigibilidad en el declarante, ya que es la declaración lo que da lugar al reconocimiento técnico. Las normas antes referidas, fundamentales para el trámite aduanero y fuentes de seguridad jurídica tanto para los administrados como para la propia República, permiten dilucidar la absurdidad del artículo 26 de la Ley Orgánica de Aduanas, al cual nos referimos al comienzo de la presente comunicación. En efecto, al disponer este artículo que los depositarios “responderán directamente ante el Fisco Nacional por el monto de los créditos fiscales que corresponda pagar por las mercancías perdidas o averiadas”, se producirían consecuencias como las siguientes:

a) Que ya no habrá un solo sujeto pasivo frente a la República, contrariándose así lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley, el cual no previó excepción alguna.

b) Que resultará obligada una persona que no ha declarado las mercancías ni presentado Manifiesto alguno a la Aduana, o sea, que el depositario sufriría las consecuencias de una declaración ajena.

c) Que el hecho generador de la obligación aduanera ya no será la circunstancia señalada en el artículo 86 de la Ley, sino la pérdida o la avería de las mercancías, o sea, respecto de la misma operación existirán dos momentos de causación distintos, dependiendo del sujeto y de las circunstancias del caso.

d) Al resultar responsable el depositario, éste tendrá derecho a formular objeciones al reconocimiento: solicitar nuevos reconocimientos e interponer recursos, lo cual afectará el proceso de desaduanamiento de las mercancías aun contra la voluntad del consignatario aceptante. Para ello la aduana deberá, además, notificar al depositario el acta de reconocimiento, dado que el nacimiento de su obligación también deberá ir aparejada a la preservación de elementales derechos y garantías.

e) La liquidación aduanera se bifurcará, abriéndose la posibilidad de múltiples conflictos respecto del pago, garantía y desaduanamiento de los bienes.

f) Como es natural, se incrementará irracionalmente el volumen de trabajo de los niveles normativo y operativo del SENIAT y de nuestros Tribunales.

g) No existe norma sobre cómo proceder en estos casos con ocasión del IVA, ya que es de suponer que el artículo 26 de la Ley Orgánica de Aduanas sólo refiere al crédito fiscal representado en gravámenes “aduaneros”. Ello será fuente de diatriba y confusión generalizada.

h) El ejercicio de los privilegios fiscales con respecto a la deuda del depositario afectará, por vía de consecuencia, los derechos del consignatario aceptante a disponer de su mercancía.

En conclusión, el artículo 26 de la Ley Orgánica de Aduanas está en franca contradicción con otras normas y principios de la misma Ley, y quizás sólo se justificaría en los casos especialísimos del depositario que forma parte integral de la propia administración pública o el del depositario designado por la misma autoridad aduanera conforme al artículo 22, in fine, de la misma Ley. Lo expresado conduce a la necesidad indiscutible de aplicar preferentemente los comentados principios y normas jurídicas generales, en lugar de la que ha generado toda esta confusión técnico-operativa. Para ello es muy conveniente traer a colación la “Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos” (Decreto Nº 368 de 05-10-1999) y, en especial, sus artículos 4º y 5º), a fin de llegar al siguiente resultado: que la República exija la totalidad de su crédito, incluido el que concierne a los bienes perdidos o averiados, a una sola persona: el declarante o sujeto pasivo. La República podrá así oponer al sujeto pasivo el principio de “culpa in eligendo” (pues es este quien tiene la potestad primaria para elegir el depósito y ordenar que sea señalado en el documento de transporte, tal como lo previene el artículo 22, segundo párrafo, de la Ley comentada), respetando de paso otro principio general de los contratos: el conocido como “res inter alios acta” (el contrato de depósito tendrá fuerza legal sólo entre las partes contratantes) y ese sujeto pasivo siempre tendría acción jurídica por daños y perjuicios contra su depositario, daños y perjuicios que comprenderán, como es natural, los tributos cancelados con ocasión de los bienes perdidos o averiados. Pensamos que esta solución preserva, bajo el más absoluto imperio de la legalidad, los intereses de todas las partes involucradas: República, contribuyentes y auxiliares depositarios. Porque nunca debemos tratar de interpretar y aplicar una disposición en forma aislada, sino dentro del contexto donde ella se encuentra inmersa.

Autor: Marco Antonio Osorio Uzcátegui

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