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 Durante largo tiempo, el ámbito aduanero venezolano utilizó el vocablo
comisionista para referirse a la persona natural o jurídica
encargada de realizar trámites de diverso tipo ante las oficinas
aduaneras. Pero, aun más, muchos importadores hacían aparecer a esta
persona como consignatario aceptante de los cargamentos, con lo cual
se generaban múltiples problemas para el ejercicio del debido control
aduanero.
Con el claro objeto de eliminar las anomalías producidas por esta
vieja práctica y de adecuar la terminología al verdadero carácter de
esta especial figura de intermediación en los asuntos aduaneros, la
Ley Orgánica de Aduanas crea la figura del agente de aduanas y la
define, establece los requisitos para su constitución y las sanciones
que se le pudieran imponer por incumplimiento de sus obligaciones.
Siempre a nombre y en representación de otra persona, el agente de
aduanas puede aceptar la consignación de mercancías, declarar los
efectos de exportación y efectuar los diversos trámites, solicitudes y
procedimientos relacionados con las operaciones aduaneras para las
cuales estuviera autorizado; como es obvio, podrá también dirigir
instancias o peticiones a las autoridades administrativas, a tenor de
lo dispuesto en los artículos 2°, 25 y siguientes de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
La Ley define al agente de aduanas como la persona autorizada por el
Ministerio de Hacienda para actuar ante las autoridades competentes a
nombre y por cuenta de aquél que contrata sus servicios, en
cumplimiento de un trámite, solicitud o procedimiento relacionado con
una actividad aduanera. De esta definición se desprende lo siguiente:
que el agente de aduanas puede actuar ante cualquier autoridad
nacional, pero no ante las estadales ni municipales; ello es
comprensible, dado que los asuntos aduaneros de la República son
competencia del Poder Nacional y, por ende, vedados a los estados y
municipios.
El agente de aduanas no puede actuar a nombre propio y, en
consecuencia, no podrá en su propio nombre aceptar la consignación, ni
declarar los efectos de exportación, ni realizar trámites relacionados
con las operaciones aduaneras. Esta disposición de actuar a nombre de
cualquier interesado y no en el propio niega toda posibilidad de que
la relación que se forma entre el agente y su representado constituya
un contrato de comisión, pues a decir del artículo 376 del Código de
Comercio, el comisionista ejerce actos de comercio en su propio nombre
por cuenta de un comitente. No es tampoco un mandato mercantil, pues
ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia que para que el mandato
sea comercial se requiere que éste haya sido concebido para la
realización de un acto esencialmente mercantil, esto es, para que se
represente al mandante en uno de los actos objetivos o subjetivos de
comercio estipulados en los artículos 2° y 3° del Código de Comercio.
Además, cabe resaltar, aun cuando parezca obvio, que los actos que
realiza el agente aduanas ante la oficina aduanera no son de comercio,
ni la Nación comerciante.
El Código Civil establece que el mandato es un contrato por el cual
una persona se obliga gratuitamente, o mediante salario, a ejecutar
uno más negocios por cuenta de otra, que la ha encargado de ello. Es a
esta figura y no a la mercantil, a la que se adecua el vínculo que se
crea entre el agente de aduanas y su mandante. Por una parte, el
agente, en su carácter de mandatario, actúa a nombre y en
representación de su mandante, dentro de los límites fijados en el
mandato; de allí que al sujeto pasivo de la relación
jurídicotributaria que se establece con motivo de la ejecución de
operaciones aduaneras, sea el consignatario aceptante y no su agente,
como tampoco es el agente de aduanas el poseedor de los derechos que a
favor de ese sujeto pasivo surjan con motivo de las operaciones
aduaneras. Cuando el agente de aduanas actúa dentro de los límites del
mandato que le ha sido conferido, obliga a su representado, pero no a
sí mismo, por lo que en ningún momento queda obligado a pagar derechos
ni a satisfacer ninguna obligación que la ley haga pesar sobre los
consignatarios aceptantes o sobre los exportadores.
Por cuanto el mandato es un contrato, no es suficiente que el mandante
exprese su voluntad de conferir el mandato; es necesario que, expresa
o tácitamente, el mandatario acepte el mandato que le ha sido
conferido. La manera citada en último término se dará, por ejemplo, si
el agente se presenta ante la aduana y deposita el documento y si
actúa de cualquier otra forma que haga entender, sin lugar a dudas, su
aceptación de ejecutar los asuntos encomendados.
El mandato civil es gratuito por su naturaleza, aunque admite
convención en contrario, a diferencia del mercantil que es asalariado.
Por lo tanto, para que el mandante quede sujeto al pago de los
servicios prestados por el agente de aduanas, ello debe quedar
expresamente convenido entre las partes; caso contrario, se entenderán
realizados a título gratuito.
El poder del agente de aduanas debe constar en forma auténtica, salvo
las excepciones establecidas por la legislación y que deberán ser
ponderadas, en cada caso, por el jefe de la aduana respectiva. Con
esta exigencia, el Estado evita una serie de problemas de orden
jurídico que pudieran presentarse si admitiera documentos privados,
los cuales consumirían una cuantiosa energía administrativa utilizable
en asuntos de mayor provecho. Por lo demás, este requerimiento es
comprensible desde el punto de vista práctico, si tomamos en cuenta
los altos valores que suelen tener las mercancías objeto de
operaciones aduaneras y la obligación del ente público de tratar con
la persona realmente autorizada para ello y entregar los efectos a su
propietario legal por intermedio de su legítimo representante.
Con motivo del mandato que el usuario del servicio aduanero confiere
al agente de aduanas, surge una tupida red de obligaciones y derechos
mutuos. Por su parte, el agente de aduanas no puede exceder los
límites fijados en el mandato y deberá ejecutarlo con la diligencia de
un buen padre de familia. Por ello, si la autorización es para actuar
en determinadas operaciones o actividades, o ante determinados
oficinas aduaneras, no podrá actuar en operaciones o ante unidades
administrativas distintas a las señaladas; en todos los casos deberá
actuar en nombre del usuario (mandante), pues caso contrario queda
obligado directamente y personalmente por su gestión; el agente de
aduanas es responsable por dolo y culpa en la ejecución del mandato y
debe dar cuenta al mandante de sus operaciones y entregarle los
cargamentos cuya tramitación le haya sido encomendada; si por
cualquier razón el agente de aduanas se hace sustituir por otro sin
estar autorizado para ello, responde de aquél en quien ha sustituido
su gestión; pero si existiendo dicha autorización no se le indica la
persona del sustituto, responde solamente de la culpa cometida en la
elección y en las instrucciones que necesariamente debió comunicar al
sustituto.
Por su lado, el consignatario, exportador o representado (mandante),
debe cumplir las obligaciones para con el agente de aduanas dentro de
los límites del mandato, no quedando obligado por lo hecho fuera de
ellos, a menos que haga ratificación expresa o tácita de los actos no
autorizados; el mandante debe pagar al agente todos los gastos en que
éste haya incurrido para realizar las actividades que le hayan sido
encomendadas, aun cuando el asunto encomendado no haya tenido un
desenlace satisfactorio; así, por ejemplo, si las mercancías resultan
decomisadas en el acto de reconocimiento sin que hubiere culpa
imputable al agente, el cliente no puede excusarse de realizar dichos
pagos ni exigir la reducción de su monto; de conformidad con lo
establecido en el artículo 1.701 del Código Civil, el mandante debe al
mandatario los intereses de las cantidades que éste ha avanzado, a
contar del día en que se hayan hecho los avances; si el mandante no
diere cumplimiento a las obligaciones para con el mandatario, éste
podrá retener en garantía las mercancías objeto del mandato, hasta
tanto el mandante cumpla con sus obligaciones, sin que ello obste para
que este último pueda sustituir dichas mercancías por otros bienes o
ejercer los derechos que le confiere el artículo 1.702 del referido
Código.
El mandante y el agente de aduanas pueden destruir su vínculo
contractual voluntaria o involuntariamente, ya sea por revocación del
mandato, obviamente efectuada por el mandante; por renuncia del agente
de aduanas a seguir actuando en nombre y representación del cliente;
por muerte (caso de personas naturales), interdicción, quiebra o
cesión de bienes de ambos o de alguno de los dos; por inhabilitación
del mandante o por revocatoria del permiso para actuar como agente de
aduanas. No queda a la libre voluntad del consignatario, exportador o
de quien realice tránsito aduanero, actuar personalmente ante la
oficina respectiva o mediante representante. La ley Orgánica de
Aduanas establece de forma expresa que en todos los casos, salvo las
excepciones establecidas por vía reglamentaria, la aceptación de la
consignación, la declaración de los efectos de exportación y el
cumplimiento de los diversos trámites relacionados con las operaciones
aduaneras, deberán ser realizados a través de un agente de aduanas.
Los ciudadanos pueden dirigirse a la Administración por sí o por medio
de representante, por mandato del artículo 2° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, fundamentado en el artículo 67 de la
Constitución Nacional. Pero así como la Ley de Abogados establece que
para comparecer por otro en juicio, evacuar consultas jurídicas y
realizar gestiones inherentes a la abogacía se requiere el título de
abogado, la Ley Orgánica de Aduanas consideró pertinente reducir esa
amplia facultad de representación, obligando a los particulares a
utilizar la intermediación de un agente de aduanas para el
cumplimiento de los diversos trámites relacionados con las operaciones
aduaneras. Es bueno notar que la restricción comentada procede
exclusivamente para la realización de trámites aduaneros relacionados
con la importación, exportación y tránsito de mercancías, relación que
necesariamente debe entenderse como directa, pues los asuntos
indirectamente relacionados con dichas operaciones escapan a las
posibilidades técnicas y materiales de un agente de aduanas, son
realizadas en buena parte en el exterior y pertenecen más al mundo del
comercio que al de la técnica aduanera.
Autor: Carlos Asuaje Sequera
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