Producir leyes y reglamentos es tarea que exige una cierta dosis de humildad y de sabiduría: humildad, para saber escuchar las opiniones de los demás; sabiduría, para entender cuándo esas opiniones son atinadas y deben ser acogidas. Si tal tarea es ejercida por aventureros y envanecidos, probablemente tendremos como resultado instrumentos deficientes y perjudiciales. No se trata de abrir oportunidad a las observaciones y a las críticas tan solo para cumplir un requisito formal, vale decir, bajo el sustrato de un desprecio preconcebido hacia ellas, de una negligencia para su discusión y análisis, o de la posición mineralizada de no modificar el proyecto so pretexto usual de una falsa “urgencia” en promulgarlo. Mucho de esto es lo que en materia aduanera ha ocurrido en el pasado y lo que, a juzgar por lo que la cruda realidad nos muestra a diario, seguirá ocurriendo en el futuro. Un ejemplo está constituido por el vigente Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas sobre los Regímenes de Liberación, Suspensión y otros Regímenes Aduaneros Especiales: preparado por expertos en el ramo, es cierto, pero que se creyeron autosuficientes y consideraron innecesario escuchar opiniones ajenas de técnicos calificados. De no haberse incurrido en tan temeraria omisión, es posible que el Reglamento mencionado no hubiese presentado defectos, muchos de ellos garrafales, como los siguientes:

1.- En materia de almacenes y depósitos aduaneros

a) Imposibilidad absoluta de constituir nuevos depósitos industriales. Estos depósitos no fueron reglamentados, es decir, prácticamente fueron eliminados, puesto que la disposición final contenida en el artículo 151 sólo permitió que los depósitos industriales “ya constituidos” continuaran operando. De otro lado, el Parágrafo Único del artículo 86 los circunscribió a una categoría ineficaz de depósitos temporales. Contrasta esta situación con los nuevos depósitos in bond, donde se previeron numerosas ventajas para quienes introdujesen productos terminados, colocándose así al sector industrial o manufacturero en situación de minusvalía respecto del sector comercial, aunque ello nos pueda parecer increíble.

b) Inclusión de los duty free shops (tiendas libres de impuestos) como una variedad de almacenes aduaneros o de regímenes suspensivos, cuando el Reglamento los concibió como un régimen liberatorio (como su mismo nombre lo asoma) en el cual las mercancías se nacionalizan con exención de pago de gravámenes y se expenden y entregan directamente a pasajeros que, para colmo de los colmos, las pueden INTRODUCIR AL PAÍS (¿Será este un caso único en el mundo?) formando parte de sus equipajes acompañados. En un verdadero régimen de depósito aduanero la mercancía no se podría vender y entregar directamente al pasajero sin antes haber sido nacionalizada por su consignatario.

c) Modificación del hecho generador. La Ley de la época (el Reglamento fue promulgado en 1996) establecía en su artículo 86, como hecho generador, la llegada o ingreso a zona primaria, con la única excepción de los productos de exportación a ser reconocidos fuera de esa zona primaria. El Reglamento, sin embargo, MODIFICÓ LA LEY al establecer en su art. 92, Parágrafo Segundo, como hecho generador para los depósitos in bond, la manifestación de voluntad de nacionalizar. Fue necesaria una reforma de la Ley (la ocurrida en 1998) para así “legalizar a posteriori” la citada norma reglamentaria. Nos preguntamos ¿Cuántas nacionalizaciones ilícitas se habrán producido “al amparo” de esa disposición?

d) Limitación del depósito in bond a recibir exclusivamente productos ajenos. Según el artículo 90 del Reglamento, el objeto de los depósitos in bond consiste en prestar un servicio al público. Ello ha sido interpretado por la administración aduanera, sin ninguna razón técnica que lo justifique, como un impedimento absoluto para que muchas empresas constituyan depósitos aduaneros in bond destinados a recibir sus propias mercancías. ¿Resultado? Se ha propiciado la burla a la ley, pues dichas empresas han creado otras compañías a los solos efectos de erigirlas en depósitos in bond y de esta manera poder recibir mercancías “ajenas”, cuando en el fondo se trata del mismo propietario. Además, nadie entiende la evidente contradicción que presenta el reseñado artículo 90 con el Parágrafo Único del artículo 97, referente al supuesto de que “el consignatario sea el depositario” (si el consignatario o depositante es el mismo depositario, es porque jurídicamente el depósito in bond sí puede recibir mercancías propias).

e) Exclusión de los almacenes y depósitos aduaneros del concepto de zona primaria. La zona primaria aduanera comprende inequívocamente todos los almacenes y depósitos aduaneros, independientemente de su tipo y de que estos se encuentren ubicados dentro o fuera del área específica del puerto, del aeropuerto o del recinto aduanero propiamente dicho, ya que en ellos se encuentran mercancías sometidas a control y potestad de la aduana respectiva porque aún no han sido cumplidas todas las obligaciones necesarias para que se produzca su desaduanamiento, levante o despacho lícito. Pese a esta contundente realidad, apoyada en la definición de zona primaria consagrada por el artículo 1º del viejo pero todavía vigente Reglamento aduanero de 1991, encontramos en el Reglamento sobre regímenes aduaneros especiales cosas insólitas, como la del artículo 86 (depósitos temporales ubicados “dentro de los zonas primarias, o en espacios geográficos próximos a las Oficinas Aduaneras”), o como la del artículo 97 (garantía para el traslado o tránsito “desde la zona primaria de la aduana hasta el local del depósito , o de este a la zona primaria”). Es fácil entender que si un almacén o depósito no formase parte de la zona primaria, tal circunstancia afectará el ejercicio de la potestad aduanera, el privilegio de prenda legal aduanera y la competencia misma de los funcionarios de la aduana.

f) Limitación de los lapsos de depósito establecidos por la Ley. El artículo 87 expresa que el plazo máximo de permanencia bajo régimen de depósito temporal será de treinta (30) días continuos a partir del vencimiento del plazo para declarar, que es de cinco (5) días hábiles. Sin embargo, la mercancía puede encontrarse en depósito temporal mientras no se encuentre en situación de abandono legal, lo que abre la posibilidad de un plazo mayor. En efecto: supongamos que el consignatario presenta la declaración el último de los treinta (30) días continuos señalados y que el reconocimiento se realiza ese mismo día. En este caso existe un plazo adicional para liquidar (por ejemplo, derechos diferenciales y multas) y otro para pagar, dentro de los cuales la mercancía aún se hallará en régimen de depósito temporal. Inclusive, el administrado cuenta con treinta (30) días continuos adicionales a la fecha del reconocimiento para retirar sus bienes de la aduana (ver art. 66 de la Ley), bienes que mientras tanto se encontrarán en régimen de depósito temporal por no haber caído aún en situación de abandono legal. ¿Cómo se justifica entonces que el Reglamento haya acortado en forma tan flagrante ese lapso máximo que deriva de la Ley?

g) Invasión en áreas de reserva legal. El artículo 85 estableció varios supuestos de aplicación de la multa prevista en el artículo 115 de la Ley, desconociendo las normas y principios constitucionales incidentes, que reservaban a la Ley las regulaciones respectivas. El comentado artículo ha constituido base legal de diversas sanciones aplicadas por las aduanas del país incluso para situaciones que la propia Ley no había previsto expresamente, con el resultado de que a la postre esas sanciones han sido revocadas por los órganos jurisdiccionales. Otro tanto podemos decir del artículo 27. Esto ha significado perjuicios innecesarios para los administrados y gastos de energía procesal para la administración.

2.- En materia de otros regímenes especiales.-

a) Cobro ilegal de intereses moratorios.- Conforme al artículo 30, cuando en una admisión temporal no se produzca oportunamente la reexportación, “se considerará que la exigibilidad del pago de los impuestos y otros recargos o impuestos adicionales causados, es a la fecha de llegada de las mercancías, en consecuencia, surgirá la obligación de pagar intereses moratorios por todo el lapso transcurrido hasta la fecha de pago o de ejecución de la garantía constituida”. Esta disposición, reiterada en el artículo 37, ha olvidado que en las admisiones temporales la mera llegada de las mercancías a zona primaria aduanera no hace surgir obligación de pago de derechos arancelarios o recargos: el consignatario simplemente debe garantizarlos, pues mientras tanto no está obligado a pago alguno de tales derechos o recargos. Ello imposibilita por completo que incurra en mora y, por consiguiente, mal podría estar obligado a pagar intereses moratorios. (Para estar obligado a este pago de intereses debe existir una previa planilla de liquidación o autoliquidación con carácter de “pagable” que no haya sido cancelada oportunamente, lo que no concurre al inicio de las operaciones de admisión temporal). A nuestro entender, la norma bajo análisis consagró una categoría de “intereses compensatorios”, tal como la que existía en el Código Orgánico Tributario de 1994 (Parágrafo Único del artículo 59) y que fuera anulada por la antigua Corte Suprema de Justicia.

b) Relajamiento de normas de orden público mediante convenios particulares. Este relajamiento quedó consagrado en los artículos 36 y 54, cuando se permitió a los beneficiarios de admisiones temporales ceder las mercancías a cesionarios que “quedarán subrogados en todos los derechos y obligaciones que se deriven de la operación”. Esto significa que el obligado ya no necesariamente será el consignatario aceptante, sino un tercero, lo cual viola abiertamente lo establecido en el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley vigente (artículo 24 de la Ley modificada).

c) Posibilidad ilícita de admisiones y extracciones temporales para insumos.- El artículo 95 de la Ley exigió que las mercancías respectivas han de ser susceptibles de identificación o individualización. Esta norma explicó ciertas disposiciones del Reglamento como sus artículos 33 y 39, donde se exige que los productos ostenten marcas, números de serie u otras señales o formas que permitan identificarlas en el acto de reconocimiento. Pero la misma regulación no prevaleció en cuanto al tráfico de perfeccionamiento, pues el artículo 42 abrió la posibilidad del régimen para insumos, materias primas, partes y piezas, violándose así la identificada norma legal. Quedó así consagrada una ya famosa “maquila” que, en lugar de accionar bajo un régimen de depósito aduanero o de puerto, zona o almacén libre o franco, es decir, bajo esquemas mínimos de seguridad fiscal, está operando bajo un régimen de admisión temporal, propiciando así todo tipo de contrabando y fraude aduanero y significando la decadencia de ciertas instituciones del país llamadas primordialmente a desarrollar dicha maquila.

d) Consagración de autorización injustificada para nacionalizar.- Cuando el interesado no pueda o no quiera reexportar, posee la opción de nacionalizar para, entre otras cosas, finiquitar la garantía prestada y evitar que le sea aplicada la multa prevista en la Ley. Se trata de una decisión que debe depender de la exclusiva voluntad del consignatario aceptante, limitándose la administración a exigir el cumplimiento de los requisitos necesarios para que la nacionalización se produzca lícitamente, tal como ocurriría con cualquier otra importación ordinaria. Sin embargo, el artículo 37 exigió autorización de la administración aduanera para poder nacionalizar los productos de admisión temporal, lo que representa una traba innecesaria e injustificada. Nos preguntamos ¿Cómo explicar éticamente la aplicación de la multa cuando el interesado no puede nacionalizar porque la administración le ha denegado la autorización comentada? ¿Cómo poder moralmente exigir entonces una prolongación en el tiempo de la garantía prestada cuando, por ejemplo, el interesado sólo tenga recursos para cubrir el crédito fiscal y no para respaldar el de la empresa garantizadora?

e) Incorrecta consagración del régimen de reposición.- La reposición de existencias o de stocks quedó consagrada en el Reglamento como una categoría de regímenes suspensivos, dada su ubicación (arts. 61 y ss.). Fue igualmente confundida con una variante de los regímenes liberatorios, al indicarse que en ella procede una “franquicia arancelaria”. Ni una cosa ni otra: se trata de un régimen típicamente REMISIVO en el cual no existe ni exención ni exoneración ni suspensión de los gravámenes arancelarios eventualmente exigibles. Además, constituyendo una de las bondades de este régimen su aplicación indefinida por renovación automática del derecho a importar con remisión cada vez que se efectúe la exportación, inexplicablemente el Reglamento cercenó su eficacia a “una sola vez”, tal como lo expresó el artículo 61.

f) Incorrecta concepción de los regímenes de provisiones de a bordo y de equipaje.- Tanto las provisiones de a bordo como el equipaje de pasajeros y tripulantes (el Reglamento añadió indebidamente el equipaje de turistas), constituyen variedades de regímenes LIBERATORIOS y, concretamente, tipos de exenciones aduaneras que debieron ser tratados como tales en el Título I junto a las demás exenciones. (Por lo demás, peca sobre este tópico el Reglamento de tantas deficiencias que no nos alcanza el espacio para detallarlas. En otra oportunidad lo haremos).

Conclusión.- Los comentarios precedentes dan pie para que los técnicos en la materia ponderemos si el Reglamento analizado ha sido, como debió ser desde un principio, una herramienta útil para el desarrollo económico del país o si, por el contrario, ha abierto injustificablemente facilidades adicionales para la defraudación y el contrabando.

Autor: Marco Antonio Osorio Ch.

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