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 El Arancel de Aduanas es, por encima de cualquier otra consideración,
un acto administrativo, no solamente porque emana de una autoridad
administrativa sino también, y sobre todo, porque es en sí un acto de
ejecución de la ley, o sea, un acto de función administrativa (Carre
de Malberg, 1948). Es un decreto, por cuanto la competencia para
promulgarlo corresponde al Presidente de la República en Consejo de
Ministros; en este sentido es el acto de la Administración de más alta
jerarquía, por así establecerlo la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en sus artículos 14 y 15. Al ser dictado por el
Presidente de la República en Consejo de Ministros, debe ser
refrendado por la totalidad de sus miembros, por exigencia del
artículo 15, ejusdem.
Desde el punto de vista de la forma, este instrumento es un decreto
reglamentario, por cuanto establece una regla general, en
contraposición al individual, que se refiere a una persona designada
individualmente (nombramiento de un ministro, por ejemplo); desde el
ángulo de la competencia, es obligatorio, por cuanto el retardo en su
promulgación compromete la responsabilidad del Estado, al
imposibilitar la aplicación de la Ley Orgánica de Aduanas;
calificándolo en virtud de su contenido, es un reglamento de policía,
por cuanto impone restricciones a la libertad de los ciudadanos
(prohibiciones, licencias, permisos), con miras a la satisfacción de
necesidades de orden público; si lo analizamos desde el punto de vista
de su vinculación con la ley, es subordinado, por cuanto ha sido
dictado para asegurar la ejecución de la Ley y, por tanto, está
directa y fuertemente atado a ella.
El Arancel de Aduanas es un acto de la Administración y, por lo tanto,
está sujeto a normas de jerarquía superior: la Constitución y las
leyes y a lo que la doctrina ha denominado, en su conjunto, Estado de
Derecho. Por tal debe entenderse un Estado que, en sus relaciones con
sus súbditos y para garantía del estatuto individual de éstos, se
somete él mismo a un régimen de derecho, por cuanto encadena su acción
respecto a ellos por un conjunto de reglas, de las cuales unas
determinan los derechos otorgados a los ciudadanos y otras establecen
previamente las vías y los medios que podrán emplearse con vistas a
realizar los fines estatales; estas dos clases de reglas tienen por
efecto común limitar la potestad del Estado subordinándola al orden
jurídico que consagran. Uno de los signos característicos del régimen
del Estado de derecho consiste precisamente en que, respecto a los
administrados, la autoridad administrativa sólo puede emplear medios
autorizados por el orden jurídico vigente, especialmente por las
leyes. Esto implica dos cosas: por una parte, cuando entra en relación
con los administrados, no puede la autoridad administrativa ir en
contra de las leyes existentes ni apartarse de las mismas, sino que
está obligada a respetar la ley. Por otra parte, en el Estado de
derecho que ha alcanzado su completo desarrollo, la autoridad
administrativa no puede imponer nada a los administrados si no es en
virtud de una ley, y no puede aplicar, respecto a ellos, sino aquellas
medidas previstas explícitamente por las leyes o al menos
implícitamente autorizadas por ellas. El administrador que exige de un
ciudadano un hecho o una abstención debe empezar por mostrarle el
texto de la ley de donde toma el poder para dirigirle ese mandamiento.
Por consiguiente, en sus relaciones con los administrados, la
autoridad administrativa no solamente debe abstenerse de actuar contra
legem, sino que además está obligada a actuar solamente secumdum legem,
o sea en virtud de habilitaciones legales. Finalmente, el régimen del
Estado de derecho implica esencialmente que las reglas limitativas que
el Estado se ha impuesto a sí mismo en interés de sus súbditos podrán
ser alegadas por éstos de la misma manera que se alega el derecho, ya
que sólo con esa condición habrán de constituir, para los súbditos,
verdadero derecho. El Estado de derecho es, pues, aquel que, al mismo
tiempo que formula prescripciones relativas al ejercicio de su
potestad administrativa, asegura a los administrados, como sanción de
dichas reglas, un poder jurídico de actuar ante una autoridad
jurisdiccional con objeto de obtener la anulación, la reforma o por lo
menos la no aplicación de los actos administrativos que las hubieran
infringido. Por lo tanto, el régimen del Estado de derecho se
establece en interés de los ciudadanos y tiene por fin especial
preservarlos y defenderlos contra la arbitrariedad de las autoridades
estatales (Carre de Malberg, 1948).
La doctrina constitucional y administrativa han discutido hasta la
saciedad sobre la procedencia jurídica de que actos administrativos
fijen impuestos. No siendo materia de este trabajo el análisis de
dicho asunto, aceptaremos como buena la posición ecléctica recogida
por el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional:
"la Ley podrá establecer una cuota exigible variable dentro de los
límites determinados, dejando facultado al Ejecutivo para fijar el
tipo del impuesto dentro de dichos límites, en la reglamentación que
dicte." Sin embargo, es de señalar que no son raros los casos en que
la ley extiende o amplía la competencia reglamentaria de la
administración, autorizándola a dictar ciertos reglamentos que no
podría dictar sin dicha ley habilitante, por tratarse de cuestiones
que exceden su competencia normal. Un ejemplo lo constituye la ley que
estableció una exención impositiva a las materias primas importadas y
dejó al Poder Ejecutivo la determinación de cuáles productos se
considerarían tales, pues el Poder Ejecutivo adquirió una facultad que
excedía su competencia reglamentaria normal. (Sayagues, 1959).
El instrumento arancelario tiene carácter sublegal y, por lo tanto, no
puede crear impuestos ni otras contribuciones de derecho público, sino
dentro de los límites determinados por la ley, a decir del artículo 10
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual viene a
poner tinte de modernidad y a reiterar el sentido del vetusto artículo
45 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.
Esos límites a que se refieren los citados artículos de las dos leyes
orgánicas, son los establecidos por el legislador aduanero al fijar
techo y piso para la tarifa arancelaria cuando el impuesto sea ad
valorem y hacer lo propio con las unidades monetarias que se pueden
cobrar por unidades del sistema métrico decimal, cuando el impuesto
sea específico o mixto; es obvio que la Ley Orgánica de Aduanas no
requería autorización de leyes de igual jerarquía para proceder a
dicha fijación, lo cual si era imprescindible para la derogada Ley de
Aduanas, que sujeta jerárquicamente a la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional, no hubiera podido fijar dichos límites y dejar su
desarrollo al Arancel de Aduanas, sin la previa existencia del párrafo
transcrito.
Autor: Carlos Asuaje Sequera
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