El artículo 72 de la Ley Orgánica de Aduanas define el cabotaje como “tráfico marítimo, fluvial, lacustre y aéreo de mercancías y equipajes nacionales o nacionalizados, entre diversos lugares del territorio del país”. Una definición más sencilla pudiese haber sido la de “circulación por vía acuática o aérea, dentro del territorio aduanero nacional, de mercancías nacionales o nacionalizadas”.

No se podrá considerar como cabotaje, en consecuencia, el tráfico de mercancías (incluido dentro de este término el más restringido de “equipaje”) bajo las siguientes circunstancias:

- Cuando las mercancías que circulan por agua o aire dentro del territorio aduanero nacional tengan cualidad de extranjeras, vale decir, cuando todavía no han sido objeto de nacionalización. La nacionalización, en condiciones ordinarias, presupone tanto una orden de despacho a libre práctica emitida por una aduana nacional al comprobarse el cabal cumplimiento de la obligación aduanera exigible, como el subsecuente lícito retiro de los bienes de la respectiva zona primaria después de cumplido el trámite aduanero final representado por la confrontación del cargamento efectuada por el órgano de resguardo. Sin embargo, existen casos en los cuales las mercancías extranjeras son objeto de despacho aduanero y de lícito retiro de la zona primaria, pero sin que se configure su nacionalización, lo que sucede en casos como los de admisión temporal, tránsito interno (trasbordo) y tránsito internacional, y cuya circulación interna por agua o aire no podrá, por ende, configurar cabotaje. Del mismo modo, existen mercancías extranjeras que circulan lícitamente por agua o aire a través de nuestro territorio aduanero sin sometimiento a potestad aduanera y sin orden de despacho ni retiro de zona primaria: es lo que denominamos “paso inocente”, figura muy diferente a la del tránsito internacional y en la cual tampoco será posible la operación de cabotaje.

- Cuando las mercancías, pese a ser nacionales o nacionalizadas, no circulan dentro de nuestro territorio aduanero por vía acuática o aérea, sino por una vía diferente como podría ser la terrestre o la ferroviaria. El cabotaje exige la intervención de una aeronave o de un barco o artefacto flotante en el desplazamiento interno de las mercancías nacionales o nacionalizadas (aunque dentro de estos vehículos las mercancías puedan estar a su vez contenidas en otras unidades de transporte nacionales o nacionalizadas -tal como un vehículo automóvil terrestre- que también serán objeto del tráfico de cabotaje).

- Cuando el vehículo que se desplaza por vía acuática o aérea con las mercancías nacionales o nacionalizadas egresa del territorio aduanero nacional e ingresa al territorio aduanero de otro país o grupo de países, estando o no autorizado para ello. Si el vehículo que contiene exclusivamente productos nacionales o nacionalizados egresa a otro territorio aduanero y luego regresa al nuestro con las mismas mercancías, ya ese tráfico no podrá considerarse como de cabotaje.

- Cuando el vehículo que transporta las mercancías nacionales o nacionalizadas por vía acuática o aérea dentro del territorio aduanero venezolano no es de matrícula nacional y tampoco cuenta con una habilitación otorgada por el Ministerio de Finanzas para efectuar tráfico de cabotaje, tal como se deduce de la parte final del artículo 72 de la Ley.

- Cuando el vehículo que transporta las mercancías nacionales o nacionalizadas por vía acuática o aérea dentro del territorio aduanero venezolano, aun siendo de matrícula nacional o contando con la habilitación señalada en el párrafo precedente, es de aquellos que realizan operaciones de tráfico exterior y no cuentan con la autorización para tráfico mixto contemplada en la parte final del artículo 73 de la Ley.

Al contrario, constituirán tráfico de cabotaje actividades como las siguientes:

- Circulación por agua o aire de mercancías nacionales o nacionalizadas dentro del territorio aduanero nacional, entre dos o más puertos o dos o más aeropuertos del país; o, en forma combinada, entre uno o más puertos y uno o más aeropuertos del país, y viceversa.

- Circulación por agua o aire de mercancías nacionales o nacionalizadas dentro del territorio aduanero nacional, con trasbordo directo (de vehículo a vehículo o a artefacto flotante) en aguas venezolanas.

- Despacho de mercancías extranjeras ya nacionalizadas, por vía acuática o aérea, desde el puerto o aeropuerto en el cual se produjo la nacionalización, hasta otro puerto, aeropuerto o medio de transporte dentro del país (la previa nacionalización, como es lógico, excluirá la figura aduanera del tránsito interno o trasbordo entre aduanas nacionales).

- Operaciones realizadas por vehículos de matrícula nacional en aguas internacionales y circulación del producto de la pesca y de otras actividades obtenido en dichas aguas por tales vehículos, siempre que estos no hayan ingresado a aguas territoriales extranjeras, tal como lo dispone el artículo 75 de la Ley.

- Circulación por agua o aire de mercancías nacionales o nacionalizadas en áreas del país sometidas a régimen aduanero o económico especial (caso de nuestras zonas o puertos libres o francos), según lo estatuye la parte final del artículo 74 de la Ley, confirmándose así que esas áreas forman parte del territorio aduanero nacional.

Precisado así el concepto de cabotaje, veamos ahora cómo regula la materia nuestra legislación aduanera y hasta qué punto esa regulación es o no adecuada.

Lo primero que notamos es que nuestro legislador no consideró el cabotaje como una operación aduanera, sino como una actividad distinta de tráfico de mercancías. Así se desglosa fácilmente al analizar la materia general tratada por el Título II de la Ley y las materias específicas contenidas en el Capítulo II (De las Operaciones Aduaneras) y en el Capítulo VI (Del Cabotaje) de ese Título. Por lo demás, esta diferenciación legal nos luce acertada, ya que mal puede configurar operación aduanera una movilización de mercancías que ni están entrando al país ni van a salir de él, es decir, una simple circulación que no configura esa actividad de tráfico exterior propia de las operaciones aduaneras. El cabotaje, pues, sólo encontrará justificación como institución aduanera en razones de control fiscal, ya que la intervención aduanera sobre tal tipo de tráfico sólo tiene por objeto evitar y reprimir los ilícitos aduaneros, o sea, el ingreso, salida y circulación ilegales de mercancías que en verdad son, han sido o van a ser sometidas a una operación de tráfico exterior. Sin embargo, el control del cabotaje no podrá afectar la garantía de libre tránsito consagrada en el artículo 50 de la Constitución, garantía que exige regulaciones jurídicas de rango legal y no de rango reglamentario o de inferior jerarquía, lo cual sin duda afecta actualmente normas como las del Capítulo VII del Título IV (arts. 222 a 226, ambos inclusive) del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas de 1991.

Observamos también que las normas referentes a la dotación de Aduanas Principales y Subalternas del país y sus habilitaciones (contenidas originalmente en el nombrado Reglamento de la LOA y luego en la Resolución Nº 32 de fecha 24-03-1995 sobre la Organización, Atribuciones y Funciones del SENIAT, modificada sobre el particular por múltiples actos administrativos posteriores), pecan de evidente irracionalidad en cuanto a cabotaje refiere. Algunos ejemplos de ello son los siguientes:

* Existen aduanas terrestres y fronterizas que han sido habilitadas para prestar servicio de cabotaje, ignorándose que este servicio requiere, como vimos, una movilización acuática o aérea de las mercancías (inexistente en esas aduanas) y que, además, mal puede existir cabotaje en una operación de tráfico internacional de mercancías.

* Otras aduanas especializadas en el control del transporte aéreo de productos, inexplicablemente no fueron habilitadas para el tráfico de cabotaje. Sin embargo, ello no ha impedido que este tipo de tráfico sea común y corriente en las zonas primarias de tales aduanas.

* Existen numerosos puertos y aeropuertos públicos y privados del país donde no funcionan aduanas principales o subalternas y que, no obstante, realizan cotidiana y regularmente actividades de cabotaje sin contar con ninguna habilitación aduanera al respecto.

* No existe ninguna regulación aduanera que coordine el tráfico de cabotaje con la llamada zona de vigilancia aduanera, a pesar de que ambas instituciones guardan muy estrecha relación en cuanto a las razones de control fiscal que las justifican.

* Tampoco ha sido establecida regulación alguna referente al control del cabotaje cuando realmente se justifique desde el punto de vista aduanero, es decir, cuando las mercancías nacionales o nacionalizadas objeto del tráfico de cabotaje sean de exportación gravada, suspendida, prohibida, reservada o sometida a otras restricciones o requisitos arancelarios, o cuando se incumplan los requisitos establecidos para el tráfico mixto o se transporten mercancías extranjeras en un aparente tráfico de cabotaje.

Se imponen, por consiguiente, modificaciones importantes en la materia analizada, como podrían ser las que de seguidas sometemos a ponderación de los lectores:

1º.- Eliminar, por innecesaria, la habilitación que tradicionalmente se ha venido confiriendo a las aduanas principales y subalternas para que a través de ellas pueda realizarse tráfico de cabotaje. La mera existencia y operatividad de puertos o aeropuertos en el país, debe conllevar automáticamente esa habilitación, independientemente de que en los mismos operen o no oficinas aduaneras.

2º.- Convertir las aguas territoriales y el espacio aéreo nacionales en partes integrantes de la zona de vigilancia aduanera, con lo cual el tráfico de cabotaje quedaría sometido ipso iure a las normas especiales que regulan dicha zona de vigilancia, la cual debería también abarcar, además de la franja fronteriza, el área que circunda las zonas primarias (incluida la que rodea los depósitos y almacenes aduaneros) y los espacios contiguos a regímenes aduaneros especiales de carácter territorial.

3º.- Someter el tráfico de cabotaje que se realice a través de determinadas rutas, a controles especiales de despacho y recepción aduanera sólo cuando se trate de productos cuya exportación haya sido gravada, suspendida, prohibida, reservada o sometida a otras restricciones o requisitos arancelarios.

4º.- En cuanto al contrabando de introducción que se camufla a través del cabotaje, visto que la Ley previó esa situación en el literal c) de su artículo 104 y en otros tipos específicos, deberán aplicarse las normas ordinarias en vigor tendientes a prevenir, detectar y reprimir tal delito (control, inspección, fiscalización y resguardo) y las concernientes a la aludida zona de vigilancia aduanera, aún no definidas del todo.

Autor: Marco Antonio Osorio Ch.

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