En el pasado Boletín nos referimos al tránsito de mercancías, haciendo hincapié en la discordancia que sobre el particular existe en nuestro país entre las normas aduaneras legales y reglamentarias. En esa oportunidad expresamos que la verdadera operación aduanera radicaba en el tránsito internacional y no en el tránsito interno. Toca ahora ahondar esa afirmación con el señalamiento de cuáles son las características esenciales que debe presentar una movilización aduanera de mercancías para que la misma pueda ser catalogada como operación aduanera. Al respecto el autor patrio Carlos Asuaje S. nos presentó y desarrolló en el Boletín Nº 21 las siguientes premisas indispensables para que una operación aduanera se pueda configurar:

a) Tráfico internacional de mercancías;

b) Sujeción legal y voluntaria de las mercancías a control aduanero y satisfacción del régimen legal y demás requisitos aduaneros;

c) Pago de impuestos aduaneros, cuando proceda; y

d) Carácter permanente de los efectos del pronunciamiento aduanero (despacho a libre práctica, mediante acto administrativo autorizatorio).

Considero que las ideas planteadas por Asuaje merecen comentarios adicionales como los siguientes:

En cuanto a tráfico internacional de mercancías.- Coincido con Asuaje sobre esta característica de las operaciones aduaneras. Debe aclararse, empero, que ese “tráfico internacional” de mercancías entre territorios aduaneros hace referencia a un proceso que se desarrolla con ellas en el espacio y en el tiempo, proceso que involucra movilizaciones parciales dentro del país (sea inmediatamente después de haber ingresado a él y sido sometidas a potestad aduanera, sea inmediatamente antes de egresar de él y ser excluidas de esa potestad), movilizaciones parciales que no podrán ser tenidas a su vez como operaciones aduaneras. Cuando no exista circulación de mercancías entre territorios aduaneros está claro que no podrá configurarse la operación aduanera (caso del cabotaje, del tráfico interno común y de las circulaciones en zonas de vigilancia aduanera); pero tampoco existirá operación aduanera en cada variante de circulación experimentada por las mismas mercancías dentro de su proceso de movilización entre territorios aduaneros (caso de la carga y descarga, estiba y caleta, fondeo, atraque, acopio, almacenamiento, arrumaje, traslados entre depósitos, trasbordos, reembarques, y muchas otras modalidades). La operación, pues, radica en el proceso general y no en las etapas o componentes de ese proceso.

En cuanto a sujeción voluntaria al control aduanero.- El elemento volitivo es también esencial a la operación aduanera. Cuando una mercancía ingresa a nuestro territorio aduanero o egresa de éste sin la presencia de tal elemento, no estaremos, pues, en presencia de aquella operación, tal como ocurre con los flujos de la naturaleza (por ejemplo, migraciones de animales y arrastres propios de las corrientes acuáticas) y con los casos fortuitos o de fuerza mayor (que comprenden, entre otros, los accidentes de navegación). Si luego del ingreso o egreso de la mercancía como producto de un caso fortuito o de fuerza mayor se pretendiese convertir esa circunstancia en una operación aduanera, se requerirá entonces, como hemos dicho, la respectiva manifestación de voluntad formulada por quien posea cualidad jurídica para ello.

En cuanto a sujeción lícita al control aduanero.- Considero que respecto de este elemento debe hacerse la siguiente aclaración: la licitud necesaria para que se configure la operación aduanera consiste, precisamente, en que la mercancía en proceso de ingreso o salida hacia o desde nuestro territorio aduanero, sea sometida a control de nuestras autoridades aduaneras a objeto de que éstas emitan la correspondiente orden de despacho. En otras palabras, la sujeción al control aduanero implica de por sí la licitud a la cual nos referimos. Lo expresado significa que los ingresos o egresos (independientemente de que éstos se produzcan o no a través de zona primaria de las aduanas) que eludan o intenten eludir la intervención aduanera (contrabandos), no constituirán operaciones aduaneras, ya que en verdad son conductas extra-aduaneras; pero significa también que ciertos actos ilícitos que puedan cometer los administrados (infracciones) o las propias autoridades aduaneras y sus auxiliares una vez que las mercancías han sido sometidas al referido control aduanero, no impedirán que se configure la operación aduanera, como ocurre con los casos de incorrectas declaraciones o de reconocimientos (determinaciones) erróneos. Es así como dentro de una operación aduanera determinada pueden presentarse factores de ilicitud (pues esa ilicitud se produce, recalcamos, dentro del proceso de la operación aduanera) y como, en cambio, otros factores de ilicitud no pueden configurarse dentro de la operación aduanera pues impiden que esta se configure, como ocurre con los casos de contrabando.

En cuanto a satisfacción del régimen legal y demás requisitos aduaneros.- De acuerdo con lo expresado en el párrafo anterior, este requisito guarda relación con el régimen legal y demás requisitos aduaneros determinados por la aduana o conformados por ella antes del desaduanamiento de las mercancías. En efecto, reitero que en mi opinión no afectan la materialización de la operación aduanera ciertas ilegalidades que se pueden configurar dentro del proceso propio de esa operación, sea que la administración aduanera no las haya detectado, sea que ella misma las haya producido, antes de emitir su orden de despacho o levante. De otro lado, debemos recordar que ciertos requisitos u obligaciones aduaneras persisten incluso después de culminada la operación, es decir, una vez levantados o desaduanados los bienes, por lo cual su incumplimiento no significará impedimento para esa operación (como ocurre, por ejemplo, cuando el beneficiario de una exoneración de gravámenes arancelarios no destina las mercancías al fin que tomó en cuenta la administración para conceder la dispensa, o cuando el importador nacionaliza los bienes mediante garantía de unos derechos sobre los cuales versa un recurso administrativo o judicial).

En cuanto al pago de los gravámenes aduaneros, cuando proceda.- Sería más apropiado hablar de “extinción” de la obligación aduanera, pues sabemos que el pago no constituye más que una forma como esa extinción se puede producir. No obstante, considero que este requisito queda perfectamente englobado en el supuesto contemplado en el párrafo anterior, por lo cual luce innecesario destacarlo como otro supuesto adicional. (Acotamos que muchas veces la operación aduanera no genera obligación de pago de gravámenes aduaneros, sea porque esa operación constituye un caso de no sujeción o de no gravabilidad, sea porque la mercancía respectiva tenga condición de no gravada, de desgravada o ha accedido a una liberación -exención o exoneración- de dicha obligación de pago; pero también existen casos en los cuales la obligación de pago se encuentra en suspenso mientras se produce decisión definitiva ante el ejercicio de un medio de impugnación, con lo cual encontraremos que la simple garantía de ese pago puede permitir que la operación aduanera se perfeccione sin que el pago se haya todavía producido).

En cuanto al carácter permanente de los efectos del pronunciamiento aduanero (despacho a libre práctica, mediante acto administrativo autorizatorio).- Tal como decíamos, elemento esencial para el perfeccionamiento de una operación aduanera es, primero que nada, el cumplimiento de las obligaciones determinadas por la Aduana o conformadas por ella, proseguido de una orden de despacho o levante y, finalmente, de un efectivo desaduanamiento de las mercancías (es decir, de su retiro de la prenda legal o de la potestad aduanera), independientemente de que la determinación o conformación de la Aduana sean correctas o de que puedan subsistir o hallarse en suspenso otras obligaciones aduaneras. Por eso pensamos que el requisito que encabeza el presente aparte no es indispensable o resulta redundante para la configuración de una operación aduanera, pues, por un lado, ese “acto administrativo autorizatorio” al cual alude Asuaje, equivale precisamente a la aludida orden de despacho y, por el otro, en muchos casos el desaduanamiento que perfecciona la operación no es resultado de un pronunciamiento aduanero “permanente” ni va aparejado a un despacho a libre práctica (puesto que, como se dijo, ocurre con frecuencia que ese pronunciamiento puede ser objeto de un procedimiento contencioso ulterior que conduzca a su revocación o modificación -luego no sería permanente- y que la presencia de obligaciones subyacentes al retiro de las mercancías afecte ese ejercicio de la “libre práctica”).

Otros requisitos esenciales a las operaciones aduaneras.- Si aplicamos los requisitos hasta aquí señalados a los distintos modos de circulación de mercancías en tráfico exterior, podría erróneamente concluirse que también constituyen operaciones aduaneras ciertas movilizaciones de bienes que, en nuestro criterio, no pueden reputarse como tales en atención a su evidente carácter complementario o accesorio. (Pongamos como ejemplos los llamados “actos complementarios de las operaciones aduaneras”, dentro de los cuales podríamos incluir las reexportaciones, reimportaciones y reexpediciones, derivadas de las admisiones temporales, de las extracciones temporales y de los tránsitos internacionales, respectivamente). Hacen falta, entonces, otros requisitos adicionales a fin de poder estar en presencia de una auténtica operación aduanera y ellos, en mi criterio, son dos: originalidad y autonomía. Resumo así estos dos requisitos:

Originalidad.- Con frecuencia ocurre en el acontecer de las aduanas que las mismas mercancías que ya fueron sometidas a control, prenda legal o potestad aduanera y que fueran objeto de un despacho o levante legalmente acordado, deben ser de nuevo colocadas bajo aquel control, prenda o potestad (bien de una aduana diferente del país o de aquella que ya emitió esa orden de despacho) por haber quedado pendiente esta otra obligación, cuyo cumplimiento permitirá imprimir a los efectos su destinación aduanera final. Es justamente lo que sucede con los nombrados actos complementarios de las operaciones aduaneras. El nuevo sometimiento de las mismas mercancías a control aduanero no representará, entonces, la operación aduanera. No se nos escapa que si los referidos actos complementarios se considerasen como parte de un proceso, esta nueva característica de “originalidad” sobraría (de acuerdo a lo ya expresado en comentario precedente); sin embargo, ocurre que al ser objeto de despacho y ser excluidos así los bienes del control aduanero, el primer proceso queda interrumpido y es preciso iniciar otro para cumplimentar la obligación aduanera subyacente.

Autonomía.- De la misma manera, considero que el sometimiento de la mercancía a control aduanero no sólo debe ser original, sino también autónomo, en el sentido de que ha de ser ese sometimiento, y no otro, el que genere la naturaleza y las consecuencias jurídicas propias del tipo de movilización que se esté realizando. Es así como las reposiciones y las sustituciones, no obstante el sometimiento original a control aduanero implícito en ellas, no constituyen en mi criterio operaciones aduaneras, dada su íntima dependencia con una doble operación anterior de importación-exportación. Lo propio ocurre con las mercancías conocidas como de “retorno”, las cuales, si bien pueden ir aparejadas (no siempre ocurre así) a un sometimiento original a control aduanero, deben su condición jurídica a otro embarque en el cual se produjo o se ha de producir una “falta en descarga”.

Conclusiones.- Si compendiamos lo hasta aquí dicho podremos concluir que solamente cinco (5), entre las muchas variedades de tráfico exterior de mercancías, concentran las características necesarias para ser consideradas como operaciones aduaneras: Importación, Exportación, Tránsito Internacional, Admisión Temporal y Extracción Temporal. En otros países -considerados como de mayor desarrollo técnico-aduanero que el nuestro- únicamente se consideran como operaciones aduaneras la importación y la exportación (el tránsito internacional es allí tenido como una categoría de regímenes aduaneros especiales o económicos de tipo suspensivo). Venezuela dio hace muchos años un paso al frente al considerar también el tránsito internacional como operación aduanera y al permitirse que fuera objeto de un tratamiento arancelario similar al vigente para la importación y la exportación. Debemos seguir dando pasos al frente y tener también a las admisiones y extracciones temporales como operaciones aduaneras, y no como categorías de regímenes suspensivos. Pues si meditamos un poco sobre la materia podríamos preguntarnos: ¿Por qué no poder pechar con gravámenes aduaneros y sujetar a requisitos arancelarios específicos ciertas admisiones temporales simples o para reexportación en el mismo estado, exceptuando las que correspondan al perfeccionamiento activo? ¿Y por qué no poder hacer otro tanto con ciertas extracciones temporales para perfeccionamiento pasivo, sobre todo cuando el perfeccionamiento pueda realizarse en el país?

Como se ve, estamos ante temas de mucha importancia, propicios para la reflexión y la discusión. Ojalá las ideas planteadas por Asuaje, motivadoras de las que he expuesto, sirvan para remozar ese espíritu creativo propio de nuestros auténticos técnicos aduaneros y que hoy se encuentra en aparente estado de hibernación.

Autor: Marco Antonio Osorio Ch.

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