En la Gaceta Oficial N° 38.381, correspondiente al jueves 16 de febrero de 2006, el Ministerio de Agricultura y Tierras publicó dos resoluciones mediante las cuales «queda prohibida la importación de bovinos, ovinos, caprinos, porcinos y demás especies susceptibles de Fiebre Aftosa…» procedentes de los estados brasileños Mato Grosso do Sul y Paraná, así como de la provincia argentina de Corrientes.

Es principio administrativo fundamental –de rango constitucional, por demás– que «La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen» (Artículo 137).

Tal precepto, cuya claridad no exige interpretación, seria letra muerta si se produjera una Babel administrativa donde todos pudieran hacer de todo, donde las competencias se le asignaran en masa al Estado y donde los órganos del Poder Público las ejercieran a su libre albedrío; en tal caso, no sería de extrañar que un ministro nombrara directores de otro ministerio, invadiera funciones correspondientes a otro departamento del Ejecutivo e hiciera cuanto le viniera en gana, sin otro límite que el derivado de sus flaquezas políticas.

En buen derecho y de acuerdo con la Ley Orgánica de Aduanas, sólo dos funcionarios pueden establecer prohibiciones de importar: el Presidente de la República, en la oportunidad de promulgar el Arancel de Aduanas (artículo 3°, numeral 2) y el Ministro de Hacienda (en algunos casos previa aprobación del Consejo de Ministros) con ocasión de las modificaciones de dicho Instrumento (artículo 4°, numerales 9, 11 y 12). Pero ni siquiera estos funcionarios pueden ejercer su competencia discrecionalmente, pues dada la importancia del asunto, la Ley la ha dotado de formalidades cuya omisión acarrearía nulidad absoluta del acto irregular. Así, ni el Presidente puede establecer prohibiciones por Decreto (que es su forma natural de expresión) a menos que sea un Decreto para promulgar el Arancel, como tampoco el Ministro puede realizar modificaciones permanentes del Arancel sin previa aprobación del Consejo de Ministros.

Las personas naturales pueden querer por ellas mismas, es decir que pueden, sin necesidad consentimiento ajeno vender sus cosas, comprar las de otros, trasladarse de un lugar a otro, cambiar de domicilio y, en fin, hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido. Lo que les está vedado es actuar en nombre y representación de otro, a menos que estén expresa y formalmente autorizados por el representado; igualmente, el funcionario público –independientemente de su jerarquía– no puede actuar en nombre y representación del Estado si no está habilitado para hacerlo o, en otros términos, autorizado por ley preexistente para querer en nombre del Estado y actuar en consecuencia. Esta habilitación o autorización es la llamada «competencia del órgano», la cual es definida por nuestro Tribunal Supremo de Justicia como: «…la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual en aplicación de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (sic), acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.»

Así como la venta de un bien ajeno por quien no estuviese autorizado para ello acarrea anulabilidad, la actuación de un funcionario público fuera del ámbito de sus atribuciones produce una sanción aun más fuerte en la esfera administrativa: la nulidad absoluta del acto, es decir, que éste se tendría como no realizado, no produciría efectos jurídicos, ni causaría estado ni podría ser convalidado.

Volviendo a las resoluciones del Ministerio y Tierras que motivan estas opiniones, podemos señalar lo siguiente:

Nada impide que la Administración, en un determinado momento, considere inconveniente que determinados bienes ingresen al territorio nacional, atendiendo a razones de seguridad, economía, moral o, como en el caso que nos ocupa, de sanidad animal. Pero cualquier decisión de limitar la importación, la exportación o el tránsito de mercancías se debe materializar atendiendo a las formalidades establecidas por la Ley Orgánica de Aduanas, Ley que por su doble condición de orgánica y de especial sólo está sujeta jerárquicamente a la Constitución en cuanto atañe a las operaciones aduaneras. Además, se dejó a un lado el mandato contenido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuanto a que los actos administrativos se deben dictar atendiendo a los requisitos y formalidades establecidos en la ley.

La Ley cuestión clasifica las mercancías desde el punto de vista aduanero en gravadas, no gravadas, prohibidas, reservadas y sometidas a otras restricciones, registros u otros requisitos y, a la vez, señala que la calificación de las mercancías dentro de esa clasificación solamente podrá realizarse a través del Arancel de Aduanas, siendo absolutamente nula la calificación que no cumpla con esta formalidad (Art. 83). De esta forma, la Ley clasifica y el Arancel de Aduanas califica dentro de esa calificación, es decir, señala de manera inequívoca qué mercancías están gravadas, no gravadas, prohibidas, reservadas, etc. Este carácter calificador es exclusivo del Arancel de Aduanas, pues la Ley sanciona con nulidad absoluta cualquier calificación que se realice de forma distinta a la señalada por ella.

Por ello, al promulgar las resoluciones in comento, el Ministro de Agricultura y Tierras no sólo violó la Ley Orgánica de Aduanas en su artículo 83 si no que, además, invadió una competencia que le corresponde al Ministro de Finanzas y omitió el procediendo legalmente establecido, con lo cual les añade otros dos vicios de nulidad absoluta, a la luz del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Incompetencia del órgano y prescindencia total y absoluta del procedimiento del procedimiento legalmente establecido).

Antes de promulgar las resoluciones, el Ministro de Agricultura y Tierras ha debido, en primer término, revisar su competencia y, luego, indagar acerca del procedimiento establecido en la ley. De haber llenado estos dos extremos, los actos absolutamente viciados no se hubiesen producido y el país no estaría legalmente desprotegido ante una pandemia que puede diezmar su ganadería.

Autor: Carlos Asuaje Sequera

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