El Ministerio de Agricultura y Tierras dictó la Resolución DM/ N° 265 de fecha 19 de octubre de 2005, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.297 de fecha 20 de octubre de 2005, con el fin de prohibir la importación de aves vivas, aves beneficiadas, huevos fértiles y de consumo, pollitas B.B, así como los productos y subproductos de origen avícola procedentes de la República de Colombia. El 27 de julio de 2006, dictó la Resolución N° DM/ N° 112 (Gaceta Oficial N° 38.488 de fecha 28 de julio de 2006), derogando aquella.

Dejando a un lado los motivos plausibles que pudieran animar al Ministro de Agricultura y Tierras para dictar la Resolución N° 265, prohibiendo la importación de productos avícolas procedentes de país vecino, aprovecharemos la coyuntura para analizar si un ministro distinto al de Finanzas, sin modificar el Arancel de Aduanas, puede dictar normas dirigidas a prohibir o restringir la realización de operaciones aduaneras o, si por el contrario, estas prohibiciones y restricciones únicamente pueden establecerse a través del Arancel de Aduanas, previo cumplimiento de las formalidades establecidas en la ley.

Independientemente de su jerarquía, cualquier órgano de la Administración Pública, antes de dictar un acto administrativo debe revisar su competencia, es decir, indagar si está facultado expresamente por una disposición constitucional o legal para actuar en nombre del Estado. En sentencia N° 01705 de fecha 20 de julio de 2000, nuestro Tribunal Supremo de Justicia señaló: “En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo…”Sobre el mismo tema hemos leído que «la competencia administrativa es al órgano administrativo lo mismo que la capacidad es a las personas físicas y jurídicas del derecho civil. Sin embargo, mientras la capacidad jurídica es una cualidad intrínseca de las personas y que sólo termina con la muerte, la competencia administrativa no es una prerrogativa natural y propia de la autoridad administrativa. La competencia consiste en una serie de facultades y obligaciones jurídicas que la legislación atribuye a los órganos de la Administración para que hagan, no hagan o se abstengan. La competencia así determinada por la ley fija las circunstancias en las que el órgano tiene la obligación de actuar o abstenerse en cierta materia o área de la Administración, así como determina el grado de actuación y la superficie territorial en la que habrá de circunscribirse la actuación del órgano.» En términos semejantes se pronuncia el Dr. Luis Humberto Delgadillo G., al escribir: «La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen, en tanto no haya una norma que lo prohíba; y en el Derecho Público, la competencia es la excepción, ya que esta no se presume, sino que es menester que el orden jurídico la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es decir, los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza.» Por su parte, nuestra Constitución es en extremo clara cuando establece en su artículo 137: «Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.»

La Resolución N° 265 en análisis, al dar cumplimiento al numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos respecto a los fundamentos legales que la sustentan, señala el numeral 1 del artículo 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública en concordancia con el numeral 5 del artículo 13 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central y los artículos 2, literales a), b), c), f) y el artículo 4 de la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal. Para detallar esta fundamentación transcribimos:

1. Ley Orgánica de la Administración Pública: Artículo 76. Son atribuciones comunes de los ministros o ministras con despacho: 1. Dirigir la formulación, el seguimiento y la evaluación de las políticas sectoriales que les correspondan, de conformidad con el decreto presidencial que determine el número y la competencia de los ministerios y con el reglamento orgánico respectivo…»

2. Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central: «Artículo 13. Son competencias del Ministerio de Agricultura y Tierras: …5. El control fitosanitario y zoosanitario»

3. Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal: «Artículo 2º.- El Ministerio de Agricultura y Cría dictará todas las medidas que juzgue necesarias a los fines del artículo anterior. En especial queda autorizado:

a) Para dictar medidas prohibitivas o restrictivas y para reglamentar la importación y traslado de los vegetales, animales y sus respectivos productos.
b) Para determinar los puertos y las aduanas por donde únicamente se permita la importación o exportación de los vegetales, animales y sus respectivos productos, estableciendo al efecto las formalidades que deban cumplirse.
c) Para ordenar el tratamiento, cuarentena o destrucción de los vegetales, animales y sus productos, cualquiera que sea el lugar donde se encuentren, siempre que, previa comprobación del mismo Ministerio, dichos vegetales, animales y sus productos se hallen atacados por enfermedades infecto-contagiosas, plagas u otros agentes morbosos, susceptibles, por este carácter, de propagarse con perjuicio de la industria agropecuaria.
f) Para adoptar las medidas especiales que haya de aplicarse a cada una de las plagas o enfermedades contagiosas de los vegetales, animales y sus respectivos productos, teniendo en cuenta la epidemiología propia de cada uno de ellos.»

Entre los textos transcritos llama la atención el literal a) del artículo 2° de la Ley sobre Defensas Vegetal y Animal, por cuanto faculta a dicho Ministerio para dictar medidas prohibitivas o restrictivas y para reglamentar la importación y traslado de vegetales, animales y sus respectivos productos, en franca colisión con el artículo 83 de la Ley Orgánica de Aduanas, que a la letra reza: «La tarifa aplicable para la determinación del impuesto aduanero será fijada en el Arancel de Aduanas. En dicho Arancel, las mercancías objeto de operaciones aduaneras quedarán clasificadas así: gravadas, no gravadas, prohibidas, reservadas y sometidas a otras restricciones, registros u otros requisitos. La calificación de las mercancías dentro de la clasificación señalada solamente podrá realizarse a través del Arancel de Aduanas, siendo absolutamente nula la calificación que no cumpla con esta formalidad.»

De esta manera nos encontramos con dos normas jurídicas regulando de manera distinta un mismo asunto, lo que hace necesario establecer la prelación o, en otras palabras, determinar la aplicabilidad de una y la inaplicabilidad de la otra, pues resultaría imposible aplicar ambas en virtud del evidente conflicto entre ellas.

Pero antes de realizar cualquier otra consideración, resulta prudente analizar el trascrito artículo 83 de la LOA; allí se habla de clasificación y de calificación y se evidencia que la Ley clasifica (gravadas, no gravadas, prohibidas, reservadas y sometidas a otras restricciones) y el Arancel de Aduanas califica, es decir, aprecia o determina las cualidades de cada subpartida dentro de la clasificación establecida en la Ley. Para decirlo en otros términos, la Ley establece clases y el Arancel señala la clase a la que pertenece cada una las subpartidas que lo componen, quedando claro de cualquier calificación extraña al texto del Arancel está viciada de nulidad absoluta.

Es tan claro el texto del referido artículo que no es necesaria otra interpretación que la simple gramatical, observando el orden establecido en el artículo 4 del Código Civil, el cual impone que la primera interpretación es la gramatical, admitiendo otras solamente cuando no hubiere disposición precisa de la ley y no fuere posible, por el primer método, atribuirle sentido a la norma. Irrumpir contra el orden que con tanta claridad señala nuestro Código Civil, sería una conducta viciosa, obediente a intereses impropios y posible fuente de graves e inadmisibles injusticias y torceduras de la legalidad.

Enfrentadas como están la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal y la Ley Orgánica de Aduanas, es necesario examinarlas a la luz de sus fechas de promulgación, de la especialidad y de la jerarquía, como paso previo o imprescindible para decidir cuál ha de ser aplicada a cualquier caso concreto.

Respecto a la promulgación, la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal lo fue el 29 de julio de 1941; la Orgánica de Aduanas el 28 de mayo de 1999. Cuando una ley nueva contradice lo dispuesto en otra anterior, se debe interpretar que el legislador ha querido modificar el derecho positivo, pues de no haberlo querido nada le impedía señalar las excepciones del caso. Aun cuando fuesen de la misma jerarquía y especialidad, la ley nueva siempre sería la aplicable, pues caso contrario el sistema jurídico adolecería de una suerte de petrificación normativa, sólo subsanable mediante las derogatorias expresas, no siempre fáciles de realizar. Podemos afirmar, entonces, que la LOA, por ser posterior, prevalece sobre la de Defensas Sanitarias Vegetal y Animal.

La Ley Orgánica de Aduanas es especial en lo que a operaciones aduaneras se refiere. « Los derechos y obligaciones de carácter aduanero y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, se regirán por las disposiciones de esta Ley y su Reglamento» dice en su artículo 1° al establecer su ámbito material de aplicación. La otra Ley, al hacer lo propio, señala « Las Defensas Sanitarias Vegetal y Animal comprenden cuanto se relaciona con el estudio, prevención y combate de las enfermedades, plagas y demás agentes morbosos perjudiciales a los animales y vegetales y a sus respectivos productos.» Salta a la vista que en materia de operaciones aduaneras, la LOA tiene la especialidad y, en tal virtud, es de aplicación preferente.

En lo que respecta a la jerarquía, la de Aduanas es una Ley Orgánica, no sólo por haber sido investida con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto (Artículo 163 de la Constitución de 1961), si no porque fue dictada para organizar poderes públicos y desarrollar derechos constitucionales, actualmente contenidos en los artículos 50 (libre tránsito) y 115 (propiedad) de la vigente Constitución, también garantizados en la de 1961; por ello, su condición de Orgánica subsiste al estar adecuada al nuevo criterio señalado en el artículo 203 de la Constitución de 1999; también es Orgánica, por cuanto al trazar las líneas maestras de la organización y gestión aduaneras –antes y ahora– sirve de marco normativo a otras leyes que traten la materia.

Si –hipotéticamente– hubiese llegado a nuestras aduanas un cargamento procedente de Colombia contentivo de los productos prohibidos por la Resolución 265 ¿Cómo debería actuar el funcionario aduanero competente para determinar el régimen legal aplicable? Para empezar, debe estar recordar que el reconocimiento le genera responsabilidad penal, civil y administrativa y que un error de su parte puede acarrearle serias consecuencias; ha debido recordar que a él y a nadie más que a él, en ese momento, le corresponde determinar la prelación de las normas en conflicto, ante la imposibilidad de aplicarlas simultáneamente; ha de recordar que el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala como causales de nulidad absoluta de los actos administrativos el señalamiento que en ese sentido hagan normas constitucionales o legales, que hayan sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes o con prescindencia total o absoluta del procedimiento legalmente establecido. En cuanto a lo primero, no le seria difícil recordar que el artículo 83 de la LOA dice que «la calificación de las mercancías dentro de la clasificación señalada (prohibida) solamente podrá realizarse a través del Arancel de Aduanas, siendo absolutamente nula la calificación que no cumpla con esta formalidad»; tampoco escaparía a su entendimiento que las restricciones aduaneras limitan los derechos constitucionales de propiedad y libre tránsito y que deben ser instituidas con estricto apego al bloque de la legalidad y que, por ende, deben ser establecidas por el órgano competente para ello (el Ministro de Finanzas) y previa aprobación del Consejo de Ministros, pues el ejercicio de esta competencia –en virtud de su gran importancia jurídica y económica– queda sujeta a una autorización previa, cuya omisión viciaría absolutamente el acto ministerial.

Por las razones señaladas, consideramos que la Resolución 265 comentada, merece inscribirse con honores en el «disparatario aduanero nacional», como muestra de extrema descoordinación y elevada ignorancia.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
 

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