Muchas de los inconvenientes y controversias que se suscitan en las aduanas obedecen a la ausencia de precisión conceptual sobre el significado y alcance de la competencia administrativa. Con este artículo se pretende poner al alcance de todos, de manera sencilla, los rudimentos que sirvan para entender el tema y, a la vez, induzca a otros a ampliar y profundizar el estudio del punto.

Enrique Sayaguez Lazo (1911-1965) define la competencia en el derecho público "como la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos"; por su parte, Zanobini (citado por Eloy Lárez Martínez) la define como "las funciones que cada órgano está autorizado a ejercer". Nuestro Tribunal Supremo de Justicia, define la competencia: " como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual en aplicación de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado."

Muchos autores cotejan la competencia administrativa con la capacidad en el ámbito del derecho civil; pero mientras la capacidad es inherente a la persona humana y sólo desaparece con la muerte, la competencia debe estar expresamente señalada en el ordenamiento jurídico, pues ella no se presume, así como el apoderado no puede presumir que su mandato va más allá de lo que señala el poder que le ha sido otorgado. De allí que mientras el artículo 18 de nuestro Código Civil señala que "el mayor de edad es capaz de todos los actos de la vida civil, con las excepciones establecidas por disposiciones especiales", el artículo 137 de la Constitución preceptúa que "La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen." Así, mientras la capacidad sólo conoce los límites que le impongan disposiciones especiales, la competencia sólo existe en la medida en que esté definida por la Constitución y la ley, de manera expresa.

No podía ser de otra manera, pues el Estado, así como sus órganos existen sólo en virtud de la Constitución y de las leyes que la desarrollan o, en otros términos, son construcciones intelectuales y por ende incorpóreas. Los estados modernos tienen en sus constituciones su partida de nacimiento, así como el señalamiento de los poderes públicos, sus órganos más importantes y las garantías y derechos de los ciudadanos. Para facilitar la comprensión del asunto, revisemos el artículo 236 de la Constitución, relativo a las atribuciones del Presidente de la República; en él se señalan 23 atribuciones y "las demás que le señale esta Constitución y la ley", señalándose, además, que once atribuciones allí especificadas deberán ser ejercidas en Consejo de Ministros y, salvo las atribuciones 3 y 5, refrendadadas por el Vicepresidente Ejecutivo y el/los Ministro(s) respectivo(s).

Las atribuciones del Presidente en materia aduanera son útiles para resaltar el carácter expreso, taxativo de la competencia administrativa; el numeral 2 del artículo 3° de la Ley Orgánica de Aduanas lo faculta para promulgar el Arancel de Aduanas, pero no para modificarlo; las modificaciones de dicho Arancel están atribuidas al Ministro de Finanzas en el numeral 9 del artículo 4° de la citada Ley. Cualquier persona poco avisada pudiera pensar que el Presidente, competente para promulgar el Arancel en su totalidad, pudiese modificarlo, dado que la modificación es un acto de menor trascendencia que la promulgación, pero ello no es así: la Ley sólo le confiere competencia para promulgar, reservando al Ministro de Finanzas en Consejo de Ministros, las modificaciones de códigos, numerales, descripciones, notas, régimen legal, etc.

Pero debemos tener claro que las competencias no se distribuyen al voleo. Ellas obedecen a los fines del Estado y a principios de racionalidad administrativa y de división del trabajo. La doctrina señala tres factores que la determinan:

a) El territorio, que a decir de Enrique Sayaguez Lazo "es el ámbito espacial en que accionan las personas públicas y sus órganos. Es el límite físico de la actuación de unas y otros." Así, por ejemplo, el Gerente de la Aduana de La Guaira no podría autorizar el traslado a almacén in bond de una mercancía depositada en la Aduana de Puerto Cabello, como tampoco intervenir en la nacionalización de un cargamento trasbordado en la aduana de Guanta-Pto. La Cruz. Nótese que en estos casos hipotéticos, el Gerente de la Aduana de La Guaira podría intervenir si los hechos acaecieran dentro de la jurisdicción de su aduana, pues tendría competencia tanto en función de la materia como del territorio;

2) La materia, obedece a las actividades o materias que se le encomiendan a cada órgano de la Administración y con los fines que se pretenden alcanzar mediante la actividad administrativa. Por ejemplo: los Fiscales Nacionales de Hacienda, de acuerdo a lo estatuido en el numeral 2 del artículo 148 de la Ley Orgánica de Aduanas, podrán aplicar multas y/o comisos, cuando hubiere una infracción a la legislación aduanera distinta al contrabando. Si hubiese contrabando, la competencia en función de la materia corresponderá al juez;

3) El grado, íntimamente ligado al principio de jerarquía dentro de la Administración y que juega papel relevante para el logro de la justicia en sede administrativa. Como es sabido, los administrados pueden impugnar los actos administrativos que, a su juicio, lesiones sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos. A los órganos inferiores de la Administración se le encargan los llamados actos de primer grado, los cuales pueden ser recurridos ante el mismo órgano que lo dictó y, de no lograr la rectificación solicitada, ante su superior jerárquico. De no existir una jerarquía escalonada dentro de la Administración, la revisión de los actos administrativos en un escalón superior no sería posible. Como no es difícil de entender, las competencias se distribuyen de tal manera que la jerarquía y la importancia o complejidad de la materia o la extensión del territorio corran paralelamente o, en otros términos, sean directamente proporcionales.

Por cuanto mucho se ha escrito sobre la materia que hemos abordado, sólo nos anima el deseo de simplificar el asunto de manera tal que sea comprensible para todos.

Autor: Carlos Asuaje Sequera

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