Muchos han sido los casos en los cuales nuestra Administración Aduanera, a través de Circulares, ha pretendido subsanar vacíos legales o despejar dudas y contradicciones presentes en los textos jurídicos o, incluso, imponer obligaciones a los administrados y usuarios en general del Servicio. Hasta ahora esas Circulares se han venido considerando como algo normal que corresponde al ejercicio de facultades normativas y, pacíficamente, han sido aceptadas a pesar de su en muchas ocasiones ostensible antijuricidad.

No habíamos observado, sin embargo, Circulares que se atreviesen a modificar o que incitasen a ignorar disposiciones normativas en vigor absolutamente precisas y diáfanas. Esta praxis era desconocida porque existían al respecto algunas barreras que lo impedían, tales como la presencia de criterio jurídico elemental en los niveles de mando, la incidencia de mecanismos de control previo y posterior que en cierta forma funcionaban, el amor propio y la estima personal de los técnicos aduaneros, el temor al enjuiciamiento y a la condena y, sobre todo, el sentido de responsabilidad del servidor público. Pero hoy día campean y se solazan entre sí la ignorancia, la abulia, la indiferencia, la pusilanimidad y la impunidad dentro de la función aduanera: ya no interesan los principios, sino los fines, y cualquier conducta se calificará como justificada sin con ella se persigue un objetivo trazado por el jerarca. Sólo bajo este hábitat pudo surgir un acto como el constituido por la Circular INA-300-03-I-0711 de fecha 06-08-2003, emitida por el Intendente Nacional de Aduanas Rigoberto Fernández Tabuada y dirigida a las Gerencias de Aduanas Principales del país: en ella se permite presentar la Declaración aduanera sin la orden de exoneración solicitada y se obliga a autorizar el desaduanamiento de las mercancías con garantía de los derechos de importación, tasa aduanera y demás gravámenes a que hubiere lugar, mientras es emitida y presentada la dispensa del caso.

La comentada Circular viola sin tapujos lo establecido en el artículo 17 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas sobre los Regímenes de Liberación, Suspensión y otros Regímenes Aduaneros Especiales, que dice:

     “La orden de exoneración será válida para cualquier aduana del país y deberá ser presentada conjuntamente con la respectiva declaración...”

Viola, también sin tapujos, lo indicado por el artículo 13 de la Resolución Nº 1850 de fecha 08-07-1988, según el cual:

     “La autoliquidación y pago previo de cantidades que pudieran gozar del beneficio de exoneración, serán considerados como renuncia tácita al mismo...”

Evidentemente, Fernández Tabuada y sus asesores ignoraron el orden jerárquico de los instrumentos jurídicos señalado en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Pero no era necesario siquiera haber leído esta norma, pues una lógica elemental indicaba que una mera Circular de un órgano de inferior jerarquía mal puede válidamente modificar o derogar una Resolución del superior y, menos aún, un Decreto del Presidente de la República. El Intendente, como se ve, tuvo el tupé de arrogarse funciones que la Constitución Nacional asignó al Presidente de la República en Consejo de Ministros, como esa de reglamentar las leyes prevista en el ordinal 10 del artículo 236.

Las razones que aduce el Intendente en apoyo a su insólita Circular nos parecen de muy poca entidad. Veamos: él nos indica que “los oficios de exenciones y exoneraciones no pueden ser tramitados dentro del plazo legalmente establecido”. Es decir, que el Intendente esgrime la propia torpeza o retardo de la administración para justificar su propio acto violatorio de la ley ¿Por qué, en cambio, no asumió las gestiones necesarias para que las dispensas fuesen tramitadas oportunamente, en lugar de añadir una nueva violación a la que ya preexistía?  Nos dice también el Intendente que “le es imposible al particular presentar dichos oficios (de exenciones y exoneraciones) conjuntamente con la Declaración de Aduanas, tal como lo establece nuestra legislación”. Admite así que conocía lo que establecían nuestras leyes, pero ello no le impidió violarlas, lo que agrega una dosis de premeditación a su conducta. Luego, expresa que tal situación “coloca al particular en estado de indefensión”; pero nada más falso, pues es obvio que el importador debe ordenar el despacho de las mercancías desde el exterior una vez que la exoneración le ha sido concedida formalmente, si acaso pretende la seguridad plena de poder disfrutar de la dispensa: traer al país los bienes sin haber todavía obtenido el beneficio implica una voluntad de pago o, al menos, un riesgo que asume dicho importador y que no debería configurar presiones indebidas para la administración en el trámite de la solicitud.

Pero lo peor no es lo que antecede. La razón de fondo de la Circular no radica, ni mucho menos, en un factor de justicia tributario-aduanera o en la protección del pobre particular indefenso. No: radica en un interés meramente fiscalista o recaudatorio, puesto que el propio Intendente nos confiesa paladinamente en su Circular que la falta de presentación de la declaración aduanera por no haber sido emitida la exoneración, impide al SENIAT percibir el IVA y la tasa aduanera, tributos que se causan precisamente con aquella presentación, lo cual de paso impide el cobro de los intereses moratorios del caso, como también nos lo confiesa el Intendente.

Y hay más. Nos dice el Intendente en su Circular que “el contribuyente deberá autoliquidar exonerable o exenta las mercancías (sic)... a fin de evitar la renuncia tácita del beneficio”. En otras palabras, el funcionario ilustra a los contribuyentes sobre cómo vulnerar técnicamente la decisión que consta en la Resolución del Ministro donde se consagró esa renuncia tácita. Esto es, en verdad, inaceptable por muy poco ejemplarizante.

¿Acaso no fue esa Circular objeto de un control previo de calidad?  ¿No debió ser revisada y conformada previamente por las dependencias jurídicas del SENIAT?  Estamos casi seguros de que esa revisión y control previo jamás acaecieron, pues de lo contrario tendríamos que sentarnos a derramar lágrimas por la muerte de lo que alguna vez fue una bella esperanza. Porque la única vía posible cuando no se está de acuerdo o se pretende dejar sin efecto una regulación jurídica determinada, es la de su anulación o la de reforma o derogación del respectivo instrumento que la contiene mediante la promulgación de otro de igual o superior rango.

La Circular comentada coloca a los Gerentes de Aduanas Principales ante un dilema: si la desaplican podrían ser acusados de desacato, pero si la obedecen podrán en el futuro verse incursos en procedimientos de responsabilidad penal, civil y administrativa. Si una exoneración fuese aplicada pese a no haber sido consignada con la declaración, como lo ordena la ley, ello representaría un claro perjuicio patrimonial para la República al afectarse el derecho de esta a percibir sumas causadas y exigibles que ya no podrían ser liberadas con una dispensa. La respuesta al dilema planteado no es otra que la señalada por el artículo 25 de la Constitución:

     “Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores”.

La mencionada norma constitucional fue desarrollada, por cierto, por el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, así:

“Los funcionarios y funcionarias de la Administración Pública incurren en responsabilidad civil, penal o administrativa, según el caso, por los actos de Poder Público que ordenen o ejecuten y que violen o menoscaben los derechos garantizados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores”.

Cabe complementar estas ideas con una nueva pregunta:  ¿Quién responderá por los daños ocasionados ya a la República por aplicación de la ilegal Circular analizada?

Quisiera, por último, saber si algún Gerente de Aduana Principal  (¡ Aunque sea uno solo, por favor!) se opuso a la Circular y comunicó al Intendente por escrito sus razones contra ella. No abrigo muchas esperanzas al respecto, conociendo la crisis generalizada que atraviesa nuestro golpeado servicio aduanero, pero cualquier información sobre el particular pudiese ser suministrada por esta misma vía de comunicación.

Caracas, Julio de 2004

Autor: Marco Antonio Osorio Ch.
 

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