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 De agradables y esporádicas conversaciones que he sostenido con
distintos colegas aduaneros, incluidos algunos de vasta experiencia y
depurados conocimientos en la materia, he deducido que en Venezuela no
existe un concepto claro y unívoco sobre lo que es el Territorio
Aduanero. Se piensa, por ejemplo, que las áreas constituidas por
nuestros puertos y zonas libres o francos no forman parte del
territorio aduanero nacional, o que sí constituyen parte de él los
territorios de los demás países de la Comunidad Andina.
Tratemos de aportar algunas ideas sobre este importante asunto que
permite, entre otras cosas, precisar si alguna operación aduanera o su
hecho generador se pueden o no materializar jurídica y fácticamente.
Puede definirse el territorio aduanero como aquel espacio geográfico a
través del cual circulan o pueden circular las mercancías objeto de
tráfico internacional, en el cual rige total o parcialmente una misma
legislación aduanera, o donde una misma organización aduanera ejerce o
puede ejercer su jurisdicción y competencia. Esta definición ofrece
dos características dignas de mención:
a) Distingue entre un concepto material y un concepto formal de
territorio aduanero;
b) Permite diferenciar el territorio aduanero del territorio político,
en el sentido de que ambos pueden coincidir o, al contrario, ser uno
de ellos más extenso o menos extenso que el otro.
Desde el punto de vista material, el concepto de territorio aduanero
atiende a la naturaleza de las normas jurídicas que en él rigen: Si
estas normas son de naturaleza aduanera ese territorio será,
consecuencialmente, aduanero; pero si en ese territorio no rige
ninguna norma de naturaleza aduanera, el mismo será, por tanto,
extra-aduanero. Esto nos lleva a la necesidad de precisar cuándo una
norma posee naturaleza aduanera y cuándo no. Un análisis lato sensu
nos indica que la norma es aduanera cuando, por razones de índole
económica o fiscal, su objeto directo o indirecto consiste en afectar
los procesos de introducción o de extracción de mercancías hacia o
desde el territorio bajo consideración, incluidas las diferentes
etapas constitutivas de esos procesos. (Si la norma, por ejemplo,
obedece a razones de sanidad o salubridad, de seguridad o defensa o,
en fin, a motivos no económicos ni fiscales, no poseerá condición de
norma aduanera, aunque esté dirigida a afectar la introducción o
extracción de mercancías hacia o desde el territorio considerado; al
par, si el objeto de la norma no radica en afectar directa o
indirectamente la comentada introducción o extracción de mercancías,
tampoco tendrá naturaleza aduanera, aunque pueda poseer un contenido
fiscal o económico). Un análisis stricto sensu nos indica, en cambio,
que la norma es aduanera cuando forma parte de la legislación aduanera
propiamente dicha, vale decir, cuando integra el conjunto de
disposiciones sustantivas y adjetivas promulgado por los órganos y
entes del Poder Público para regular específicamente los antes
aludidos procesos de introducción o extracción de mercancías, conjunto
que en el caso actual venezolano está integrado principalmente por los
Tratados aduaneros vigentes en el país, por la Ley Orgánica de
Aduanas, por los Reglamentos de esta última y por el Arancel de
Aduanas.
Desde el punto de vista formal, el concepto de territorio aduanero
guarda relación con el espacio geográfico donde una organización
aduanera (normativa u operativa) ejerce su jurisdicción y competencia.
Como todos sabemos, las diferentes aduanas del país poseen una
“circunscripción”, o sea, un área territorial donde esas aduanas
pueden legalmente ejercer su potestad y las funciones que les son
propias, área que a su vez comprende una zona primaria -en la cual las
autoridades aduaneras ejercitan en forma habitual y permanente sus
labores y las mercancías objeto de operaciones de tráfico
internacional permanecen bajo su potestad- y una zona secundaria (que
comprende la llamada zona de vigilancia aduanera), en la cual las
mercancías no se encuentran bajo potestad aduanera y las autoridades
respectivas pueden ocasionalmente desarrollar su gestión y cumplir
labores de control aduanero. Esto sentado, una porción determinada de
espacio geográfico será territorio aduanero si forma parte de la
circunscripción de alguna aduana y si, en consecuencia, allí ejerce o
puede ejercer permanente u ocasionalmente sus labores la organización
aduanera a través de los funcionarios del ramo.
A la luz de los conceptos material y formal de territorio aduanero
antes vertidos, encontramos que en el caso venezolano existe plena o
absoluta coincidencia entre territorio político y territorio aduanero,
de modo que no puede sostenerse técnicamente que este último sea menor
o mayor que aquel. En efecto, en el caso de nuestros puertos y zonas
libres o francos (que sugeriría la existencia de un territorio
aduanero menos extenso que el político), en ellos no solamente tiene
vigencia y se aplica nuestra legislación aduanera (por ejemplo, en lo
referente a: obligación de sometimiento a potestad aduanera para el
ingreso o egreso de las mercancías; documentación de transporte;
recepción de la carga; regímenes de almacenamiento y depósito;
declaración de aduanas, reconocimiento; pago de tasas; sistema de
liquidaciones; ilícitos aduaneros; orden de despacho; recepción y
confrontación de cargamentos), sino que los mismos forman parte y
están ubicados dentro de circunscripciones aduaneras y están sujetos a
la supervisión y control de la organización aduanera local y central.
Basta una somera lectura de los instrumentos jurídicos que regulan
cada una de estas instituciones para percatarnos de lo antes
aseverado: Ellas forman parte de nuestro territorio aduanero formal y
material y configuran tan solo una categoría de los llamados regímenes
aduaneros especiales o económicos, caracterizados esencialmente por un
mecanismo de exención del pago de gravámenes arancelarios.
De los almacenes y depósitos aduaneros puede decirse otro tanto:
Solamente con considerarse que ellos constituyen parte de la zona
primaria de las aduanas (inmediata, si están ubicados dentro de las
áreas portuarias, aeroportuarias o aduaneras propiamente dichas;
mediata, si están ubicados fuera de esas áreas) y que están
directamente regulados por normas ad hoc de nuestra legislación
aduanera, veremos que sin duda son también parte de nuestro territorio
aduanero.
En lo concerniente a la Comunidad Andina (que es el proceso más
avanzado hacia la integración económica que hoy existe en el país y
que sugeriría la existencia de un territorio aduanero más extenso que
el político), es obvio que en los demás países de la sub-región no
solamente no rige la legislación aduanera venezolana (cada país posee
su legislación aduanera particular) sino que, además, cada miembro
posee una organización aduanera propia cuya jurisdicción y competencia
no se extiende a los territorios de los demás miembros. De ahí que las
circulaciones de mercancías entre los territorios respectivos estén
constreñidas al cumplimiento de trámites aduaneros formales y
ordinarios de introducción y extracción y no se hallen caracterizadas
por la liberalidad propia de un mismo territorio aduanero. Es cierto
que en la Comunidad Andina existen normas aduaneras y organismos
aduaneros comunes: tal es lo que conduce a la existencia de una “unión
aduanera” o, mejor todavía, de una “unión arancelaria”. Pero aún
estamos lejos de una integración aduanera total que permita afirmar
que nuestro territorio aduanero es mayor que el político.
No mencionamos ALADI, por tratarse de un simple sistema de libre
comercio o de preferencias arancelarias, más lejano aún que la
Comunidad Andina en el camino hacia el territorio aduanero único ¿Y en
cuanto al Mercosur? El futuro nos lo dirá.
Marco Antonio Osorio Chirinos
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